Discours
Centre des médias
Aux avant-postes : le Canada et ses lois sur la protection des renseignements personnels
Dixième conférence nationale annuelle
Organisée par Privacy & American Business
Le 23 juin 2004
Washington (D.C.)
Jennifer Stoddart
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada
C'est avec grand plaisir que je participe à cet événement important et que je continuerai d'échanger avec vous idées et points de vue sur la question de la protection de la vie privée. La conférence a dix ans : c'est un jalon et le signe du chemin que nous avons parcouru dans la définition de la vie privée considérée comme un droit humain fondamental. Cela témoigne également de l'évolution de nos idées sur la façon d'appliquer des méthodes concrètes pour protéger la vie privée. Cette année, il est question des moyens et non plus des raisons de protéger la vie privée.
Le titre de la conférence « Diriger la révolution de la vie privée » pique la curiosité. Les révolutions sont des événements passionnants, chaotiques, imprévisibles et déstabilisants. Ce sont elles qui nous dirigent plutôt que l'inverse. Peut-être en sommes-nous, dans la « révolution de la vie privée », au stade apparemment inévitable de toute transformation culturelle majeure : celui où les forces sociales tentent de rétablir l'équilibre, soit en essayant de faire marche arrière, soit en accentuant le mouvement pour que tout le monde embarque.
J'ai l'intention aujourd'hui de vous parler de l'expérience et de la perspective du Canada en matière de droit relatif au respect de la vie privée. Peut-être pourrais-je commencer par vous rappeler quelques-unes des intuitions du gourou des communications, Marshall McLuhan, qui représente l'une des plus grandes contributions de notre pays à la culture mondiale. Je parie que vous avez presque tous entendu parler de lui et peut-être même que vous connaissez son fameux aphorisme « Le message, c'est le médium ». On dit qu'il est l'oracle de l'ère électronique, et il est effectivement étrange que ses réflexions sur les médias, la culture et la connectivité électronique aient si manifestement annoncé l'avènement d'Internet. McLuhan s'est acquis une réputation de rebelle des études en communications lorsqu'il était directeur du Centre de la culture et de la technologie à l'Université de Toronto, et il semble avoir inventé de petites phrases, des formulations ironiques dont la résonance a été telle qu'elles se sont intégrées à l'usage commun.
Peut-être vous rappelez-vous celles-ci : le « village global », la « surcharge informationnelle », « si ça marche, c'est que c'est désuet », « le contenu, c'est l'utilisateur », et « les technologies ne sont pas simplement des inventions que les gens emploient, mais les moyens par lesquels les gens sont réinventés ».
En 1962, McLuhan publie La galaxie Gutenberg. Il y décrit l'émergence de ce qu'il appelle l'âge de Gutenberg, où notre espèce est irrévocablement transformée par l'avènement d'une nouvelle technologie : l'imprimerie. McLuhan estime que la presse à imprimer, en créant le livre portable qui peut être lu en privé, a fragmenté la société et nous a séparés les uns des autres. Il voyait dans les médias électroniques le retour à une perception du monde collective et tribale, une sorte de mur commun de la grotte.
Eh bien, Dieu sait que nous sommes connectés de nos jours et peut-être même de façons que nous n'aurions jamais prévues. Le monde est vraiment petit quand il s'agit de partage d'information. C'est parfois une excellente chose, par exemple lorsqu'on essaie d'enrayer une maladie contagieuse comme le SRAS ou la maladie de la vache folle. Et c'est parfois terrifiant et inquiétant, par exemple lorsque des citoyens ordinaires respectueux de la loi s'aperçoivent que des renseignements personnels communiqués de bonne foi à un médecin, une banque, une compagnie d'assurance ou une agence de voyages se retrouvent dans une banque de données gouvernementale, qui peut servir de source d'information sur des actes préjudiciables éventuels. Le climat postérieur aux événements du 11 septembre a largement accéléré le développement des technologies qui recueillent, stockent et analysent automatiquement des tonnes de données électroniques sur à peu près tout le monde dans le village global.
Et puisque, comme nous le savons tous, il n'existe pas de frontière numérique, la sécurité de nos renseignements personnels est aussi une entreprise collective. Nous sommes tous dans le même bateau. Les orientations et les décisions prises ici à Washington et dans les capitales de l'Amérique ont des effets directs sur la vie privée des Canadiens et des Canadiennes. Les décisions et orientations que nous prenons dans le cadre de nos lois sur la protection des renseignements personnels auront des effets sur vous également, qu'il s'agisse de la sécurité nationale ou des activités commerciales.
L'expérience canadienne
Permettez-moi de prendre un moment pour vous parler du cadre législatif canadien en matière de protection de la vie privée, puisque nous abordons les choses un peu différemment de ce qui se fait ici, aux États-Unis. Nos deux pays partagent depuis toujours bien plus qu'une frontière : une langue, des valeurs, une grande amitié, un soutien réciproque, une interdépendance économique et beaucoup d'affinités culturelles. Par ailleurs, beaucoup de nos perspectives sur les problèmes et les enjeux du monde moderne sont très différentes, et la façon dont nous envisageons la protection de la vie privée en est un bon exemple. J'admire beaucoup de choses dans votre système, et j'y reviendrai plus loin, mais je voudrais d'abord expliquer comment les choses se passent au nord de la frontière.
Le commissaire à la protection de la vie privée du Canada est un haut fonctionnaire du Parlement au rôle indépendant, qui est nommé pour une période de sept ans et à qui est confiée la tâche de protéger les droits relatifs à la vie privée, de défendre ces droits et de garantir la protection des renseignements personnels, de faire enquête sur les plaintes adressées par les citoyens et les citoyennes, et de faire mieux connaître et comprendre les enjeux relatifs à la vie privée.
À titre de commissaire, je rends compte directement à la Chambre des communes et au Sénat, et le Commissariat est indépendant de toute autre institution du gouvernement. Nous sommes responsables de deux textes de loi fédéraux. La Loi sur la protection des renseignements personnels est en vigueur depuis plus de vingt ans au Canada. Ses dispositions protègent les renseignements personnels détenus par plus de 150 ministères, organismes et institutions du gouvernement. La Loi limite la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels par le gouvernement et elle donne aux Canadiens et aux Canadiennes le droit de prendre connaissance de ces renseignements et de les faire corriger. La Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, la LPRPDE, protège les renseignements personnels détenus par les entreprises et les organisations du secteur privé. Ses dispositions prévoient que les organisations doivent obtenir le consentement de l'intéressé avant de recueillir, d'utiliser ou de communiquer des renseignements personnels dans le cadre d'activités commerciales. L'entrée en vigueur de la LPRPDE a été échelonnée sur trois ans à partir de 2001. Elle porte désormais sur les renseignements personnels relatifs aux clients et aux employés du secteur de notre économie qui est assujettie à la réglementation fédérale, par exemple les banques et les institutions financières, et sur la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels sur les clients dans le cadre de toutes les activités commerciales d'une province. Elle s'applique également aux renseignements recueillis, utilisés ou communiqués à travers les frontières provinciales, territoriales ou nationales, et c'est un aspect qui a soulevé de sérieuses questions, dont je dirai un mot plus loin.
Nous devons tenir compte de questions multijuridictionnelles dans l'application des lois sur la protection des renseignements personnels, tout comme vous devez tenir compte de l'équilibre des pouvoirs entre les États et le gouvernement fédéral dans votre pays. À cet égard, le texte de la LPRPDE est souple et pragmatique. À cette Loi peut être substituée une loi jugée « substantiellement similaire » à la loi fédérale. Jusqu'ici, seule la loi du Québec a été jugée telle, quoiqu'il soit probable que le même jugement soit porté à tout moment sur la nouvelle loi de l'Alberta et sur celle de la Colombie-Britannique.
Il n'existe pas ici de lois globales comparables à la LPRPDE, que ce soit à l'échelle des États ou à l'échelle fédérale, et, pour ce qui est des renseignements personnels détenus par le gouvernement, il n'existe pas d'organisme fédéral comparable au Commissariat à la protection de la vie privée. Le Commissariat a pour fonction de faire entendre une voix spécifique et officielle en matière de protection de la vie privée lorsqu'il est question d'élaborer nos politiques et nos lois nationales. Mon travail consiste à lever la main et à dire « Attendez un peu » quand le gouvernement envisage des mesures qui pourraient empiéter sur la vie privée des Canadiens et des Canadiennes ou compromettre notre droit de déterminer comment nos renseignements personnels sont utilisés. Je suis convaincue que c'est un rôle extrêmement précieux. L'influence du Commissariat a eu beaucoup de poids dans plusieurs domaines, et j'aimerais vous en donner quelques exemples.
La vie privée en question
L'année dernière, notre gouvernement a entrepris une consultation nationale sur la « nécessité » d'une carte d'identité nationale pour tous les Canadiens, en partie à cause de l'impression qu'il fallait fournir des documents d'identité plus convaincants à la frontière américaine. Le Commissariat s'est vigoureusement opposé à cette idée, qui suppose un système complexe de bases de données, des réseaux de communication, des lecteurs de carte et tout une série de politiques et de procédures pour régler des questions comme la sécurité, la protection des renseignements personnels et la gérabilité. Nous avons recommandé l'abandon de ce projet, jugé irréalisable et injustifié, et c'est ce qui s'est passé, semble-t-il. Mais nous sommes prêts à revoir cette idée de façon critique si elle est remise sur le tapis, comme je crois qu'elle le sera.
Le Commissariat est également intervenu en réponse aux préoccupations des Canadiens concernant un projet de base de données sur nos activités de déplacement à l'étranger. La base de données en question était censée comprendre plus de trente éléments de données sur les voyageurs aériens, notamment où et avec qui ils voyagent, le mode de paiement des billets, les adresses et numéros de téléphones de correspondants et même leurs besoins particuliers sur le plan diététique et médical. Aux termes de certaines dispositions de notre Loi sur les douanes en matière de partage d'information, ces renseignements auraient pu être communiqués au gouvernement et à la police pour un nombre de raisons presque illimité. C'est en partie grâce à l'intervention du Commissariat que l'ampleur de cette initiative a été considérablement réduite. Nous continuons de travailler sur cette question avec les fonctionnaires fédéraux.
Le Commissariat prend des mesures proactives pour proposer également un débat sur la protection des renseignements personnels dans certains domaines nouveaux. Nous nous préoccupons sérieusement des questions entourant le transfert transfrontalier des données. Nous estimons que le transfert d'information sur les passagers et le traitement externe des données sont des questions fondamentales.
Nous sommes en train de structurer un projet de suivi de la circulation des renseignements personnels des Canadiens et des Canadiennes outre-frontière. Nous voulons savoir ce qui est recueilli comme information, notamment par les forces de sécurité, et nous voulons savoir où vont ces renseignements et connaître les garanties et droits applicables. Nous sommes soucieux des répercussions éventuelles de la USA Patriot Act américaine et d'autres accords internationaux de partage d'information qui pourraient empiéter sur la vie privée des Canadiens dans les secteurs public et privé.
Comme vous le savez peut-être, le commissaire à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique s'intéresse plus particulièrement à cette question, car elle pourrait toucher le traitement des renseignements médicaux provinciaux. Le commissaire David Loukidelis a demandé au FBI, au procureur général des États-Unis John Ashcroft et au chef de la protection des renseignements personnels Nuala O'Connor Kelly ainsi qu'aux commissaires canadiens de la protection de la vie privée de lui communiquer leur avis à ce sujet. Nous lui remettrons un mémoire détaillé. Nous avons également soulevé ces questions auprès de fonctionnaires fédéraux dans le cadre d'entretiens qui se sont déroulés au cours des derniers mois.
Une autre affaire récente, dont certains d'entre vous ont peut-être entendu parler, illustre le sentiment populaire concernant le traitement externe des renseignements personnels. Statistique Canada, notre organisme national chargé du recensement, a été contraint de renoncer au projet de faire traiter par l'entreprise américaine Lockheed Martin les formulaires de recensement contenant des renseignements personnels confidentiels. Dans une lettre ouverte à la population, le statisticien en chef du Canada a pris acte du sentiment de celle-ci que la vie privée des Canadiens et des Canadiennes risquait d'être compromise par le recours à des entrepreneurs externes. L'organisme affirme que cela ne s'est jamais produit et que de strictes mesures étaient en place, mais, dans cette affaire, l'impression correspondait à la réalité.
Le système américain et le système canadien
J'ai dit plus tôt que certains aspects du cadre général de protection des renseignements personnels des États-Unis pourraient être utiles dans le contexte canadien. Notre système est fondé sur le modèle de l'ombudsman. Mon rôle de commissaire à la protection de la vie privée est de convaincre et de recommander. Vous serez peut-être surpris de savoir que je n'ai pas de pouvoirs d'exécution : je ne peux pas contraindre un ministère gouvernemental ou une entreprise privée à faire quoi que ce soit. Le Commissariat règle les plaintes par la négociation, la discussion informelle et la critique constructive. Nous avons le pouvoir de citer des témoins à comparaître, de faire prêter serment et d'exiger la production d'éléments de preuve, mais nous n'en avons fait usage qu'une seule fois au cours des vingt dernières années. Nous pouvons également demander à la Cour fédérale d'examiner les cas de refus d'accès à l'information.
Notre principale force tient cependant au fait que nous faisons la lumière sur des pratiques qui ne sont pas favorables à la protection de la vie privée et que nous encourageons la conformité à la Loi. Le Commissariat travaille en coulisses, quoique quelques cas soient portés à l'attention de la Cour fédérale chaque année. Je dois dire que nous nous intéressons au mode de réglementation américain, qui préconise des mesures précises pour des problèmes précis plutôt que le recours à une loi complète. Par exemple, je crois que nous pouvons tirer parti de la perspective adoptée dans la Children's Online Privacy Protection Act (COPPA) et dans la délicieusement nommée CAN-SPAM Act. Je félicite la FTC pour son rôle de premier plan à ces égards et pour le travail accompli au sujet des enjeux difficiles que sont le vol d'identité et l'identification par radio-fréquence. La FTC a pour mission de protéger les consommateurs : elle les protège de l'injustice, de la fraude et de l'obtention d'information personnelle sous de faux prétextes et elle défend le principe de protection de la vie privée. Cela permet de faire de réels progrès en contraignant le secteur privé à tenir ses promesses concernant la façon dont les entreprises recueillent, utilisent et obtiennent les renseignements personnels des consommateurs.
J'admire également l'énergie et l'enthousiasme des membres du Congrès, des sénateurs et d'une population informée et diligente, qui s'opposent aux mesures gouvernementales et commerciales compromettant la vie privée. Les recours collectifs, l'opinion publique et les défenseurs actifs du principe de la vie privée ont à plusieurs reprises contraint des gouvernements et des entreprises des États-Unis à modifier leur comportement.
Je songe à l'action entreprise de votre côté de la frontière contre l'usage des puces d'identification par radio-fréquence par les consommateurs et par de puissants groupes militants comme le Electronic Privacy Information Centre, la American Civil Liberties Union et la Privacy Rights Clearing House. Il est gratifiant de voir ce mouvement d'opinion prendre forme. L'opinion publique a également dérouté l'Opération TIPS, qui aurait fait des transporteurs et du secteur des services à domicile, entre autres, des mouchards du gouvernement. L'instauration du système de présélection automatisée des passagers (CAPPS II) a été retardée par les questions du Congrès et le gel des fonds. Votre société a toujours été plus litigieuse que la nôtre, et la menace de poursuites par des procureurs actifs a contraint plusieurs entreprises à modifier leurs pratiques et à mieux respecter les droits en matière de protection de la vie privée. Cette combinaison de moyens (consommateurs informés, action politique, vigoureuse défense des droits et recours juridiques) peut être un puissant cocktail. Les Canadiens sont parfois accusés d'être « trop gentils », trop polis, trop passifs. Peut-être nous pouvons apprendre une ou deux choses de votre pays.
Nous sommes dans le même bateau
J'ai dit tout à l'heure que le monde est petit. Et ce n'est jamais aussi évident que dans les questions de sécurité nationale et de protection des frontières. Nous partageons un continent avec vous. Nous sommes conscients du fait que le contrôle des frontières est de la plus haute importance pour les États-Unis. Le Commissariat ne s'est jamais opposé aux mesures légitimes d'amélioration de la sécurité : nous savons que le droit à la protection de la vie privée n'est pas absolu et qu'il doit être tempéré par le principe qu'il faut, dans certains cas, protéger des intérêts plus vastes.
Nous nous inquiétons cependant du nombre croissant et des types d'accords de partage d'information qui prolifèrent depuis la déclaration sur les « frontières intelligentes ». Notre gouvernement a créé un nouvel organisme, du nom d'Agence des services frontaliers du Canada, qui collaborera avec votre gouvernement pour régler les problèmes communs à la frontière. Comprenez-moi bien : c'est une bonne chose que nos gouvernements travaillent ensemble pour améliorer la sécurité aux frontières et maintenir une surveillance vigilante contre le terrorisme et le crime organisé. C'est sans équivoque dans l'intérêt de nos deux pays.
Mais nous nous inquiétons de la multiplication des mesures de contrôle relatives aux citoyens ordinaires avant même qu'ils traversent ou même envisagent de traverser la frontière : je parle de la collecte de vastes volumes de renseignements personnels dans le cadre des programmes de présélection et de profilage. Le Canada et les États-Unis ont créé plusieurs équipes intégrées d'exécution à la frontière, et les renseignements recueillis, notamment les renseignements enregistrés dans les listes de surveillance, sont partagés entre les agences d'exécution de la loi. Il n'y a rien de mal à cela. Mais, lorsque des quantités croissantes d'information sont partagées par des bases de données de plus en plus nombreuses, notamment des bases de données commerciales, le risque d'erreur se multiplie également.
On verra augmenter le nombre de personnes injustement interrogées, mises dans l'embarras, retardées, voire même incarcérées. Le Commissariat a reçu une plainte de M. Maher Arar et fait enquête à son sujet : ce nom ne vous est probablement pas inconnu. Ce citoyen canadien, né en Syrie, a été détenu par des fonctionnaires américains de New York en 2002 tandis qu'il rentrait au Canada après des vacances en Tunisie. Il a été renvoyé en Syrie alors qu'il était porteur d'un passeport canadien. M. Arar, aujourd'hui de nouveau au Canada, allègue qu'il a été torturé en Syrie et que les agences canadiennes d'exécution de la loi ont été des complices dans cette affaire. Il y aura enquête judiciaire à ce sujet, et il s'agira notamment de déterminer comment et dans quel but des renseignements sur cette personne ont été partagés par nos gouvernements respectifs. Ce n'est ici ni le moment ni le lieu d'approfondir cette question, et je ne prétends pas non plus préjuger de l'issue de l'enquête à cet égard. Je ne soulève cette question qu'à titre d'exemple des répercussions que pourraient avoir des accords de partage transfrontalier de renseignements personnels.
Le partage d'information et la LPRPDE
Au printemps, je me suis présentée devant le Comité sénatorial permanent des transports et des communications pour commenter le projet de loi C-7, du nom de Loi sur la sécurité publique. La Loi en question donne le droit à nos agences nationales d'exécution de la loi d'exiger que les transporteurs aériens et les agences de réservation leur fournissent des renseignements sur les passagers. Elle modifie également la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques ou LPRPDE pour permettre la collecte et la communication de ces renseignements sans le consentement des intéressés.
Ces renseignements doivent servir à évaluer le risque que les passagers pourraient représenter pour la sécurité nationale et la sécurité des transports. Nous sommes très inquiets du fait que notre loi sur la protection des consommateurs puisse être modifiée pour permettre à des organismes du secteur privé de recueillir de l'information sans le consentement des intéressés. Cela permet aux entreprises privées de jouer le rôle d'agents de l'État et, en fait, cela les y contraint. J'aimerais débattre de cette question avec vous, car votre secteur privé fait face à des obligations semblables aux termes de la USA Patriot Act.
J'ai commencé mon exposé en citant Marshall McLuhan et en rappelant ses intuitions concernant la valeur de message du médium. Il a également déclaré : « Plus les banques de données enregistrent des renseignements à notre sujet, moins nous existons. » Je vous invite à réfléchir à cette idée que nous avons le droit de dire non à la technologie. Ce n'est pas parce que nous pouvons recueillir d'énormes quantités de données sur les gens que nous devons le faire ou que la société sera plus en sécurité si nous le faisons. L'information, ce n'est pas le savoir, et le savoir, ce n'est pas la sagesse. Nous avons désespérément besoin de sagesse pour affronter les défis et les possibilités de l'ère électronique.
Autrement dit, lorsque nous parlons de « diriger la révolution de la vie privée », assurons-nous que nous parlons des moyens de faire avancer les principes et les pratiques de protection de la vie privée au lieu de faire marche arrière et de jeter l'éponge devant les difficultés. Je crois que les décisions que prennent actuellement nos pays en matière de vie privée et l'importance que nous y accordons détermineront le type de société dont nos enfants hériteront. Les renseignements personnels de nos enfants seront-ils accessibles à toute agence gouvernementale qui le souhaiterait lorsqu'ils feront leurs achats, voyageront, achèteront des assurances, subiront des tests médicaux, feront l'objet de contraventions pour excès de vitesse ou stationnement interdit, emprunteront des livres dans une bibliothèque, suivront des cours, demanderont une hypothèque, s'inscriront à un parti politique ou enverront un message électronique? Le droit à la vie privée deviendra-t-il un concept incongru et désuet? J'ai du mal à croire que cela pourrait arriver en Amérique, où la notion de vie privée est si profondément enracinée et enchâssée dans le quatrième amendement de votre Constitution. Tout comme vous, les Canadiens et les Canadiennes accordent une grande importance au droit à la protection de la vie privée. Parfois difficile à définir et dont l'absence est plus remarquable que la présence, ce droit renvoie à une conviction profonde qui transcende nos différences nationales et juridiques. J'espère que nos deux collectivités de défense des droits relatifs à la vie privée sauront collaborer plus étroitement pour relever les défis qui ne manqueront pas de se présenter. Nous avons beaucoup à apprendre les uns des autres.
Je vous remercie de l'intérêt que vous avez bien voulu porter cet après-midi au point de vue de votre voisin du Nord. Je suis tout aussi attentive au vôtre et, si vous avez des commentaires ou des questions, je me ferai un plaisir de vous répondre maintenant.