Conférence sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée

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Le 13 juin 2002
Edmonton (Alberta)

George Radwanski
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

(Le texte prononcé fait foi)


Peu après le 11 septembre, Newsweek publiait une bande dessinée où l'on pouvait voir un homme assis à son ordinateur. À l'écran, deux cases : dans la première, le mot « liberté »; dans l'autre, le mot « sécurité ». Le bas de vignette se lisait tout simplement : « Cliquez sur une case ».

Dans la foulée des terribles événements du 11 septembre, nombreux sont ceux qui croyaient effectivement avoir à choisir entre liberté et sécurité. C'était l'un ou l'autre, mais pas les deux.

Je ferai valoir que c'est un choix qui n'en est pas un; il y a un moyen terme qui respecte notre liberté tout en protégeant notre sécurité.

Avant d'entrer plus à fond là-dedans, j'aimerais prendre quelques instants pour vous parler de vie privée - pourquoi elle revêt tant d'importance, et pourquoi nous ne devons jamais sacrifier inutilement notre vie privée.

D'entrée de jeu, disons que la vie privée est un droit fondamental de la personne, un droit reconnu comme tel par les Nations Unies. De fait, nombreux sont ceux qui ont soutenu qu'elle est le droit dont découlent toutes nos autres libertés - liberté de parole, liberté d'association, liberté de pensée, n'importe quelle autre liberté à laquelle vous pourriez songer.

Pour moi, cela va presque de soi : Comment pouvons-nous être vraiment libres si chacun de nos gestes est épié, chacune de nos activités est connue, chacune de nos préférences est notée ?

Mais la vie privée, c'est plus qu'un droit fondamental de la personne - c'est aussi un besoin inné de la personne. En rentrant chez vous le soir, vous fermez probablement les stores. Ce n'est pas que vous ayez quelque chose à cacher. C'est simplement que, d'instinct, vous avez besoin de votre vie privée, de ne pas être observé.

Si vous êtes dans un autobus ou dans un avion, et que votre voisin se met à lire par-dessus votre épaule, cela vous met probablement mal à l'aise. Ce que vous lisez, ce n'est pas un secret, mais, quand même, on se trouve à violer votre vie privée.

Si vous avez déjà eu la visite de cambrioleurs chez vous, vous savez que le sentiment d'intrusion, de violation de votre vie privée, peut être plus douloureux encore que la perte de ce qu'on a pu vous voler.

Et pourtant, presque chaque jour, il s'invente de nouveaux moyens créatifs d'effriter ce besoin inné de la personne, ce droit fondamental de la personne - le droit à la vie privée.

Nous vivons à une époque où les progrès technologiques, les phénomènes sociaux et les événements politiques menacent notre vie privée à chaque tournant. C'est pourquoi je crois que la vie privée sera la question déterminante de notre décennie. Nous sommes à la croisée des chemins : si les choix que nous faisons permettent la destruction de la vie privée, la liberté sera emportée du même coup.

Et les choix que nous avons à faire revêtent une importance cruciale.

Un de ces choix cruciaux concerne la façon dont nous relèverons le défi de l'équilibre à réaliser entre la vie privée et la sécurité dans la foulée du 11 septembre. Mais la seule mention de choix dans ce contexte est trompeuse, car elle évoque l'obligation de renoncer soit à notre vie privée soit à la sécurité. Et je ne suis pas convaincu que cet un arbitrage est inévitable.

On ne cesse de nous répéter que les événements tragiques du 11 septembre ont transformé radicalement le monde, que nous devons sacrifier la vie privée à la sécurité, au nom de la lutte contre le terrorisme.

Les gens qui craignent pour leur sécurité peuvent être plus portés à tolérer des atteintes à leurs droits, pourvu qu'ils se sentent en sécurité. C'est une réaction naturelle et humaine. Or la réponse instinctive, non raisonnée, n'est pas toujours la bonne.

Lorsque nous avons vu les horreurs dont ces terroristes sont capables - et ce n'est peut-être pas fini - il est facile de tomber dans le piège et de considérer la vie privée comme un luxe.

Je voudrais adopter une optique légèrement différente. Le défi que j'ai aujourd'hui à relever, en tant que commissaire à la protection de la vie privée, voire pour tous les Canadiens et Canadiennes, c'est de veiller à ce que le droit fondamental de la personne et la valeur canadienne fondamentale qu'est la vie privée ne soient pas victimes de ce climat de peur et d'incertitude.

Je ne suis pas là pour prêcher que la vie privée est un droit absolu - ni même que certaines nouvelles mesures intrusives pour répondre aux genres de menaces à la sécurité auxquelles nous sommes confrontés ne sont peut-être pas nécessaires.

J'ai maintes fois déclaré en public, surtout depuis les événements tragiques du 11 septembre, que je n'ai absolument pas l'intention de faire obstacle à la protection de notre société. Il peut certes y avoir des circonstances où il est légitime et nécessaire de sacrifier certains éléments de la vie privée aux intérêts de précautions indispensables pour la sécurité. Mais le fardeau de la preuve doit toujours incomber à ceux qui affirment qu'un sacrifice donné est nécessaire.

C'est l'approche que j'ai prise face au projet de loi antiterroriste du gouvernement canadien.

J'ai affirmé que toute mesure par laquelle on se proposerait de limiter la vie privée ou d'y porter atteinte doit répondre à quatre critères très précis. En premier lieu, elle doit être manifestement nécessaire pour régler un problème précis. En second lieu, il doit être possible de démontrer qu'elle est probablement une solution efficace au problème. En troisième lieu, elle doit être proportionnelle à l'avantage recherché sur le plan de la sécurité. Et, enfin, il doit pouvoir être démontré qu'aucune mesure moins intrusive ne pourrait donner le même résultat.

Au départ, j'ai appliqué ces critères au projet de loi C-36, la Loi antiterroriste, déposé en octobre 2001.

Dans l'application de ces quatre critères à ce projet de loi, il m'est apparu clair que, à une seule exception flagrante près, les nouveaux pouvoirs que l'État se voyait accorder pour lutter contre le terrorisme étaient raisonnables et proportionnels.

Selon les dispositions existantes de la loi canadienne sur la protection des renseignements personnels, l'individu peut se voir refuser l'accès à ses renseignements personnels pour des raisons légitimes de sécurité ou d'application de la loi.

Le projet de loi C-36 allait beaucoup plus loin. Plutôt que d'interdire sans plus la communication de renseignements au sujet d'un individu donné et à cet individu, les dispositions auraient permis au procureur général - le ministre de la Justice - de délivrer des certificats interdisant la communication de tout renseignement, y compris de tous les renseignements détenus dans l'ensemble d'un organisme ou d'un ministère de l'État.

Si un tel certificat global avait été délivré, les Canadiens et Canadiennes auraient été privés de leurs droits à la vie privée, y compris du droit à un contrôle indépendant par le commissaire à la protection de la vie privée.

Pis encore, le projet de loi prévoyait que, dès lors qu'un certificat était délivré, la Loi sur la protection des renseignements personnels - pas seulement les dispositions concernant l'accès, mais l'ensemble de la loi - ne s'appliquerait plus. Autrement dit, par un simple certificat global, d'un coup de plume, un ministre de la Justice aurait pu abolir toute la protection de la vie privée dont jouissent actuellement les Canadiens et Canadiennes.

Heureusement, le gouvernement a fini par accepter la nécessité d'amendements qui ont ramené la portée de cette disposition à l'intention initiale, et protégé l'intégrité des lois canadiennes sur la protection des renseignements personnels. En même temps, le gouvernement s'est donné les moyens de restreindre l'accès aux renseignements personnels par un individu donné pour des motifs légitimes de sécurité ou d'application de la loi.

De même, le gouvernement est convenu avec moi de la nécessité de modifier le projet de loi C-44, qui autorise les transporteurs aériens canadiens à communiquer des renseignements sur leurs passagers aux autorités des douanes et de l'immigration d'un État étranger. À ma demande, le gouvernement a présenté des amendements pour qu'aucun renseignement personnel communiqué à un État étranger au sujet de passagers ne puisse retomber aux mains du gouvernement canadien, sauf pour des fins limitées et déterminées liées à la sécurité nationale, à la sécurité du public et à la défense.

Voilà un exemple de ce qu'un commissaire à la protection de la vie privée peut faire pour protéger les droits. Les Canadiens et Canadiennes et leurs élus semblent comprendre que les mesures bien intentionnées visant à renforcer la sécurité ne doivent pas effriter inutilement notre vie privée. Mais il faut parfois le leur rappeler, par un coup de pouce, ou même par une bonne poussée. Tel est le travail que fait un commissaire à la protection de la vie privée s'il est vigilant.

C'est pourquoi j'ai dénoncé très vigoureusement un article du projet de loi C-55, la Loi sur la sécurité publique, dont le Parlement est actuellement saisi.

Comme vous le savez probablement, le projet de loi C-55 a remplacé le projet de loi C-42, qui avait été présenté l'automne dernier. C'est un projet de loi omnibus, qui modifie plusieurs autres lois. Mes préoccupations s'articulent sur une petite partie de la mesure législative - sur quelques dispositions qui modifient la Loi sur l'aéronautique.

Mon premier souci concerne l'article 4.82, qui donne à la GRC et au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) un accès sans restrictions aux renseignements personnels des voyageurs aériens. Ces dispositions menacent de modifier fondamentalement et inutilement l'équilibre qui existe entre les individus et l'État et qui devrait exister dans une société libre comme le Canada.

Donner à la GRC et au SCRS un accès sans restrictions aux renseignements personnels de tous les voyageurs sur des vols intérieurs ou des vols internationaux, cela revient à toutes fins utiles à obliger chacun à informer la GRC et le SCRS chaque fois qu'il prend l'avion. Puisque nous sommes tenus de faire connaître notre identité aux sociétés aériennes pour pouvoir prendre l'avion, et puisque l'article 4.82 donnerait à la GRC et au SCRS un accès sans restrictions aux renseignements qu'elles recueillent sur leurs passagers, cela créerait le précédent extraordinairement intrusif de nous obliger, à toutes fins utiles, à faire connaître notre identité à la police.

C'est une mesure intrusive renversante et inutile. Au Canada, nous n'avons pas à signaler nos allées et venues à la police, nous n'avons pas à décliner notre identité sur demande, à moins d'être arrêtés ou d'exercer une activité nécessitant un permis, comme la conduite d'une automobile.

Au Canada, nous pouvons vaquer à nos activités quotidiennes dans l'anonymat en ce qui concerne l'État. Nous n'avons pas à décliner notre identité à la police, nous n'avons pas à présenter nos papiers, et nous n'avons pas à passer par des points de contrôle. Le droit à l'anonymat fait tellement partie de notre vie que nous le tenons pour acquis. Or le projet de loi C-55 menace de modifier ce principe fondamental.

Je n'aurais aucune objection, dans une optique de protection de la vie privée, si les dispositions de l'article 4.82 étaient limitées à la comparaison des renseignements sur les passagers avec le contenu de bases de données de terroristes connus ou soupçonnés, et si tous les renseignements qui ne faisaient rien ressortir de ces bases de données étaient détruits sur-le-champ.

Ce genre de mesure exceptionnelle peut être une justification pour combattre le terrorisme, mais le projet de loi va bien plus loin que l'antiterrorisme.

Il permet à la GRC d'obtenir les listes de passagers et de les passer au peigne fin pour repérer toute personne à l'égard de laquelle un mandat aurait été délivré pour une infraction punissable d'une peine d'emprisonnement de cinq ans ou plus. Il n'y a pas de rapport apparent avec la finalité antiterroriste attribuée au projet de loi C-55, ni même avec la sécurité des transports. Cela semble plutôt être un élargissement spectaculaire de pouvoirs de police intrusifs, sans explication ni justification de sa nécessité.

Comme je l'ai mentionné auparavant, toute mesure par laquelle on se proposerait de limiter la vie privée ou d'y porter atteinte doit répondre à quatre critères très précis.

Peu après le dépôt de ce projet de loi, j'ai demandé au ministre des Transports de me fournir des renseignements qui m'aideraient à déterminer si les dispositions de l'article 4.82 répondaient à ces critères.

Je voulais savoir s'il y avait eu une augmentation du nombre ou du pourcentage d'individus sous le coup de mandats canadiens pour des infractions punissables d'une peine d'emprisonnement de cinq ans ou plus qui avaient réussi à échapper à leur arrestation.

J'ai demandé si de nouveaux facteurs survenus depuis le dépôt du projet de loi C-42 en novembre 2001 font qu'il est désormais nécessaire que la GRC passe au peigne fin les renseignements sur les passagers dans l'espoir de repérer des individus sous le coup d'un mandat, alors que cela n'était pas nécessaire à l'époque.

J'ai demandé au ministre d'expliquer pourquoi, selon lui, des individus recherchés en vertu de mandats pour des infractions comme la suppression frauduleuse de marques sur des bestiaux, la prise de possession de bois en dérive ou l'utilisation non autorisée d'un ordinateur - autant d'infractions au

Code criminel qui sont punissables par des peines d'emprisonnement de cinq ans ou plus - représentaient une menace à la sécurité publique lorsqu'ils se trouvent à bord d'un avion. Ou même, quant à cela, combien d'individus recherchés pour des infractions plus graves comme un meurtre ou un vol à main armée avaient effectivement déjà commis des actes de violence dans les airs.

Et j'ai demandé pourquoi il faut donner au SCRS et à la GRC le pouvoir illimité de conserver les renseignements personnels de nombres illimités de voyageurs canadiens respectueux de la loi afin de documenter des habitudes de voyage suspectes, compte tenu des pouvoirs que ces organismes ont déjà et des pouvoirs supplémentaires qui leur ont été accordés en vertu de la Loi antiterroriste.

Je n'ai pas eu de réponse à mes questions. Personne ne m'a expliqué la nécessité soudaine de cette nouvelle mesure extraordinaire.

Sera-t-elle efficace – Selon moi, c'est loin d'être évident. Tout d'abord, à partir du moment où il sait que la police vérifie les listes de passagers, celui qui fuit la justice ne va probablement pas donner son vrai nom pour prendre l'avion. Ensuite, dans ces circonstances, il faudrait être vraiment stupide pour ne pas renoncer à l'avion pour prendre le train ou l'autocar ou voyager en voiture.

La mesure est-elle proportionnelle à l'accroissement de la sécurité publique – Encore une fois, je ne connais pas de cas où même des personnes recherchées pour meurtre, enlèvement ou vol à main armée aient fait quelque chose dans les airs qui ait constitué une menace à la sécurité. Si nous devions commencer à donner à la police de nouveaux grands pouvoirs d'intrusion dans la vie privée, par seule crainte de ce qui « pourrait » arriver plutôt que de ce qui arrive effectivement ou qui a des chances raisonnables d'arriver, nous serions en bonne voie de devenir un État policier.

Y a-t-il d'autres moyens moins intrusifs d'attaquer ces problèmes – Bien sûr qu'il y en a. Si la police craint qu'une personne recherchée pour une infraction grave puisse tenter de quitter la ville, elle peut toujours - comme elle le fait, d'ailleurs - alerter les autorités aéroportuaires, poster des agents dans les gares ferroviaires et routières, et prendre d'autres mesures pour appréhender le sujet sans obliger tous les voyageurs à décliner leur identité.

Lawrence MacAulay, le solliciteur général du Canada et ministre responsable de la GRC, a tenté de justifier cette proposition extraordinaire en invoquant le spectre d'un avion bondé de meurtriers, de kidnappeurs et de voleurs armés en cavale. Mais, outre le fait qu'il n'y a absolument rien qui prouve l'existence de ce problème hypothétique, il y a plus de 150 infractions au Code criminel qui sont punissables de peines de cinq ans d'emprisonnement ou plus, et un grand nombre d'entre elles ne comportent pas la moindre violence.

Le ministre MacAulay a tenté de justifier ces dispositions en faisant valoir que, à partir du moment où la GRC et le SCRS utiliseront ces renseignements pour repérer d'éventuels terroristes, les Canadiens et Canadiennes s'attendraient que la GRC les utilise aussi pour appréhender des criminels recherchés.

Voilà une excuse profondément troublante. L'article 4.82 énonce spécifiquement que l'identification des individus sous le coup d'un mandat est l'un des besoins justifiant la communication des renseignements par les sociétés aériennes. Nous ne parlons pas du cas où la GRC découvrirait par hasard qu'un criminel recherché se trouve à bord d'un avion. Nous parlons d'un cas où la GRC compulse systématiquement des listes de passagers dans l'espoir d'y trouver des personnes recherchées pour plus de 150 infractions.

Tant qu'à recueillir des renseignements à une fin, dit-on, aussi bien les utiliser à d'autres fins. Voilà une violation fondamentale des pratiques équitables de base relatives aux renseignements. Nous avons même un nom pour cela : la reptation de fonction. Mais, dans le cas qui nous occupe, le terme « reptation de fonction » semble bien faible - il vaudrait mieux parler d'« explosion de fonction ».

Reste que certains d'entre vous pourraient se demander : « Quel est donc le problème – Ne voulons-nous pas aider la police par tous les moyens possibles à capturer les personnes sous le coup d'un mandat ? »

Cette proposition pose plusieurs problèmes. Permettez-moi de vous dire un mot de deux d'entre eux.

En premier lieu, je veux revenir au problème de la reptation de fonction. Les gouvernements recueillent une foule de renseignements sur leurs administrés, des renseignements qui sont souvent à caractère extrêmement délicat. Nous fournissons ces renseignements, parfois parce que nous y sommes forcés, mais parfois aussi parce que nous avons la promesse qu'ils ne serviront qu'à la fin à laquelle ils ont été recueillis. Si les gouvernements, et les services d'application de la loi, se mettent à utiliser ces renseignements à d'autres fins, tout simplement parce qu'ils sont là, ils auront violé une promesse fondamentale.

Il n'y a presque pas de limite au nombre d'utilisations que l'État peut faire de nos déclarations de revenus, de nos dossiers de santé, et d'autres renseignements personnels, toutes justifiées par la possibilité d'épargner de l'argent, d'accroître l'efficience et d'augmenter la sécurité de notre société.

Nous ne donnons pas à la police le droit d'entrer chez nous quand bon lui semble, juste pour vérifier que nous n'abritons pas de criminel, ou que nous ne violons pas de loi. Nous ne lui permettons pas d'écouter toutes nos conversations téléphoniques et d'ouvrir tout notre courrier, juste pour vérifier qu'il ne se complote pas de crime. Et nous ne la laissons pas nous interpeller dans la rue pour contrôler notre identité, juste pour avoir la certitude que nous ne nous trouvons pas sur la liste des personnes recherchées pour l'un des 150 crimes dont j'ai parlé.

Mais si nous lui permettons de faire justement cela dans le cas des passagers aériens, un très important seuil aura été franchi. S'il est acceptable d'exiger l'autoidentification obligatoire de facto des voyageurs aériens pour toute une gamme de fins d'application de la loi, pourquoi nous en tenir aux voyageurs aériens ?

Combien faudra-t-il de temps pour que quelqu'un fasse valoir que, si les renseignements sur les passagers aériens peuvent servir à repérer des fugitifs, il serait logique de faire la même chose pour les trains, les autocars, les voitures de location. Pourquoi pas des barrages routiers, où l'on interpellerait au hasard des conducteurs pour vérifier qu'ils ne sont pas recherchés pour quelque infraction – Pourquoi ne pas interpeller les gens dans la rue pour réclamer leurs papiers.

C'est dès le départ, dès la première intrusion, qu'il faut stopper les intrusions injustifiées dans la vie privée. Après, c'est de plus en plus difficile.

Puis, bien sûr, il y a aussi les considérations pratiques immédiates pour les voyageurs aériens. Si le projet de loi C-55 est adopté sans modification à l'article 4.82, il faudra vous compter chanceux si vous avez un nom un peu en dehors de l'ordinaire.

Autrement, compte tenu surtout du niveau relativement faible d'authentification d'identité sur les vols intérieurs, vous risquez fort d'être détenu par la police s'il se trouve que votre nom ressemble à celui d'une personne qui est recherchée en vertu de l'un de ces mandats pour l'une ou l'autre des 150 infractions. Avec un nom comme le mien, ce n'est pas trop mal. Mais si vous vous appelez, mettons, Paul Martin, eh bien, l'assistance-annuaire en énumère 269 à l'échelle du Canada. Si un de vos homonymes a le malheur d'être recherché, c'est à vous qu'il incombera d'établir votre identité et de convaincre la police que vous n'êtes pas le fugitif qu'elle recherche.

Et si cela devait arriver assez souvent, la première chose que nous verrons, c'est que la solution sera encore une autre mesure intrusive - une carte d'identité nationale et un numéro d'identité obligatoires. Encore de la reptation de fonction.

Tout cela n'est pas aussi tiré par les cheveux que vous pourriez le croire. Le solliciteur général MacAulay a aussi tenté de justifier la disposition que je viens de décrire en disant : « Depuis les événements du 11 septembre, les Canadiens vivent dans un contexte de sécurité différent et s'attendent à ce que la police ait recours à tous les outils raisonnables mis à sa disposition pour assurer leur sécurité. »

Lorsque le solliciteur général du Canada - le ministre qui a notamment pour fonction de faire respecter nos droits par les autorités fédérales d'application de la loi - invoque le 11 septembre pour justifier des intrusions dans la vie privée comme l'analyse des listes de passagers aériens dans l'espoir de les apparier à des mandats délivrés en vertu du Code criminel sans qu'ils aient quoi que ce soit à voir avec le terrorisme, ou encore comme la surveillance vidéo des rues publiques par la GRC dans la petite ville de Kelowna en Colombie-Britannique, voilà de quoi inquiéter.

Nous vivons effectivement dans un contexte de sécurité différent depuis le 11 septembre - pour ce qui est des mesures de sécurité nécessaires et justifiées contre le terrorisme. Mais les nouveaux pouvoirs de police proposés à l'article 4.82 n'ont rien à voir avec l'antiterrorisme ou la sécurité. Invoquer la crainte du terrorisme comme excuse pour étendre les pouvoirs de l'État et effriter les droits fondamentaux de la personne pour des raisons qui n'ont rien à voir avec l'antiterrorisme serait, bien honnêtement, inexcusable.

Laissez-moi vous répéter : mon personnel ne fera jamais obstacle à la sécurité authentique des Canadiens et Canadiennes. Surtout depuis le 11 septembre, il est crucial de conserver un juste milieu à cet égard. Mais je ne permettrai pas non plus que l'hystérie emporte les droits à la vie.

Et ce n'est pas à la légère que j'utilise ce mot « hystérie ». Une des grandes leçons de l'histoire, c'est que les plus grandes menaces à la vie privée ne surgissent pas lorsque tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Les menaces arrivent en période de tourmente, lorsque la fidélité aux principes semble une extravagance dont nous n'avons pas les moyens.

L'histoire nous enseigne aussi que, chaque fois que nous nous sommes laissés séduire par cette façon de voir les choses, nous l'avons regretté par la suite.

Nous l'avons regretté parce que nous nous sommes infligé ce que nous craignions le plus qu'on nous inflige - parce que nous avons diminué nos droits fondamentaux. Et nous avons adopté justement les pratiques qui nous distinguent de nos adversaires.

Sur le moment, cette perte de liberté peut sembler minime, voire dérisoire, dans la balance de la sécurité que nous recherchons. Les mesures peuvent sembler inoffensives, pas le moindrement préoccupantes.

Et pourtant, ces nouvelles menaces sont celles auxquelles il faut résister avec le plus de vigilance. Edmund Burke l'a bien compris lorsqu'il a écrit : « Le véritable danger, c'est lorsque la liberté est effritée, par convenance, et par bribes. »

Notre défi, c'est de ne pas permettre que notre droit fondamental à la vie privée s'effrite, par convenance, et par bribes, mais plutôt de faire entendre nos voix et d'adopter la perspective à long terme.

Si nous croyons vraiment que le droit à la vie privée est, dans son essence même, le respect de l'inviolabilité de l'individu dans la société, alors nous devons demander rien de plus et attendre rien de moins.

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