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La vie privée : l'enjeu déterminant de la présente décennie

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L'Association des journaux communautaires canadiens

Le 30 mai 2003
Vancouver, Colombie-Britannique

George Radwanski
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

(La version prononcée fait foi)


Je suis heureux d'être ici aujourd'hui pour vous adresser la parole. En tant qu'ancien journaliste, j'aime toujours m'entretenir avec les gens de la presse écrite. En outre, en ma qualité de commissaire à la protection de la vie privée du Canada, mandaté pour informer et sensibliser les Canadiens au sujet de leurs droits à la vie privée, je suis un fervent partisan des journaux communautaires, qui jouent un rôle particulièrement important pour faire passer le message à la base.

Je voudrais vous entretenir au sujet de la loi canadienne sur la protection des renseignements personnels, qui s'applique au secteur privé, à savoir la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques ou la LPRPDE, comme nous l'appelons.

Cette loi a commencé à entrer en vigueur en 2001 et elle a eu des répercussions importantes sur la vie des Canadiens. Dans moins d'une année, sa portée sera beaucoup élargie. Je voudrais solliciter votre aide à ce sujet, pour faire en sorte que les citoyens comprennent quels sont leurs droits en vertu de la Loi et pour aider les entreprises à comprendre que la protection de la vie privée est à la fois un droit humain fondamental et une bonne pratique en affaires.

Il y a une opinion répandue selon laquelle la vie privée est un droit égoïste, qui s'oppose aux intérêts collectifs de la société. On entend cela de la part de certains journalistes, qui disent que les lois relatives à la protection de la vie privée diminuent la transparence dans la société. On l'entend, certes, de la part d'autres personnes qui préconisent une plus grande ingérence du gouvernement dans notre vie en vue de la protection contre la criminalité et le terrorisme.

Je rétorque à ces gens que le droit à la vie privée est d'importance cruciale, non seulement pour les individus, mais aussi pour la société dans son ensemble et, en particulier, pour une société libre et démocratique.

Le droit à la vie privée, que je définis comme le droit de contrôler l'accès à sa personne et aux renseignements qui la concernent, est un droit fondamental, reconnu comme tel par les Nations Unies. On dit parfois qu'il s'agit du « droit dont découlent toutes nos autres libertés » : la liberté de parole, la liberté d'association, la liberté de pensée, à peu près toutes les libertés que l'on peut nommer, toutes sont fondées sur le droit à la vie privée et elles sont impensables si ce droit n'existe pas.

Pour ma part, cela va presque de soi : comment pourrions-nous être vraiment libres, si chacun de nos gestes est épié, chacune de nos activités connue, chacune de nos préférences notée ?

Or, presque tous les jours, de manière inédite et ingénieuse, ce droit humain fondamental subit des érosions. Parfois l'érosion est subtile, parfois il s'agit d'une attaque de plein fouet - mais le processus est engagé et nous devons réagir.

À cette fin, nous devons être convaincus que le droit à la vie privée n'est pas seulement un droit individuel, mais aussi un bien public. Ce droit découle de décisions que nous avons prises en tant que peuple sur la façon dont nous voulons vivre en société. Comme l'a dit le juge La Forest, de la Cour suprême du Canada, « la notion de vie privée est au cour de celle de la liberté dans un État moderne ». Or, nous sommes tous perdants si nous perdons notre liberté individuelle.

Voilà un principe qu'il est important de se rappeler dans notre situation actuelle, à l'heure où l'on nous presse de sacrifier notre droit à la vie privée dans l'intérêt de la lutte contre la criminalité et le terrorisme.

Nous attribuons généralement cette situation à notre réaction aux attaques terroristes du 11 septembre 2001. Mais elle remonte avant ces attaques. Le fait est que les organismes d'application de la loi et autres organismes de l'État ont profité de la situation pour aller de l'avant avec des objectifs qui portent atteinte au droit à la vie privée, notamment la surveillance vidéo des rues publiques, la surveillance de nos communications, l'élimination de notre droit à l'anonymat et le suivi de nos déplacements.

J'ai été très actif sur ce plan, car je me suis opposé à ces menaces au droit à la vie privée des Canadiens.

Je n'ai jamais prétendu que le droit à la vie privée est un droit absolu. J'ai dit à maintes reprises qu'il y a des circonstances où il est légitime et nécessaire de sacrifier certains éléments du droit à la vie privée dans l'intérêt de la sécurité. En outre, je n'ai jamais invoqué le prétexte du droit à la vie privée pour m'opposer à des mesures authentiques de sécurité ou à la lutte contre le terrorisme.

Mais le fardeau de la preuve doit toujours reposer sur ceux qui disent qu'un tel sacrifice est essentiel.

Je suis d'avis que toute mesure proposée ayant pour effet de limiter le droit à la vie privée ou d'y porter atteinte doit remplir quatre critères bien définis. En premier lieu, elle doit être manifestement nécessaire pour répondre à un besoin défini, c'est-à-dire un besoin réel, et non pas un besoin éventuel ou hypothétique. En deuxième lieu, il doit s'agir manifestement d'un moyen susceptible d'être efficace pour régler le problème. En troisième lieu, la perte du droit à la vie privée doit être proportionnelle à l'avantage qui en est tiré pour la sécurité. Enfin, il faut être capable de montrer qu'aucune autre mesure moins envahissante ne permettrait d'obtenir le même résultat.

Je suis d'avis que nous devons absolument appliquer rigoureusement ces quatre critères à toute nouvelle initiative de sécurité ou de lutte contre le terrorisme qui menace de limiter le droit à la vie privée ou d'y porter atteinte. Je les ai appliqués à la base de données à la « Big Brother » que propose l'Agence des douanes et du revenu du Canada au sujet des habitudes de déplacement de Canadiens innocents et le gouvernement, tout à son honneur, a reculé et en a réduit l'ampleur pour qu'elle soit beaucoup plus respectueuse du droit à la vie privée.

J'ai aussi appliqué les critères aux propositions dites d'« accès légal » du gouvernement visant à surveiller nos communications et nos activités sur Internet, à la proposition du ministre de l'Immigration visant l'établissement d'une carte d'identité nationale avec des identificateurs biométriques, à la surveillance vidéo des rues publiques par la GRC, et aux dispositions du projet de loi C-17, la Loi sur la sécurité publique, qui imposeraient aux voyageurs aériens au Canada ce qui correspondrait, à toutes fins utiles, à une séance d'identification pour qu'on s'assure qu'ils ne sont pas recherchés. Aucune de ces initiatives n'est prête de satisfaire aux critères. Pour cette raison, je poursuivrai mon combat pour arrêter ces mesures d'ingérence injustifiées.

Passons maintenant aux bonnes nouvelles, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, qui procure aux Canadiens des mesures de protection de leur vie privée dans leurs rapports avec des organismes qui exercient des activités commerciales.

Cette loi devient de plus en plus importante dans la vie des Canadiens. À partir de janvier prochain, tout organisme qui exercent des activités commerciales au Canada sera assujetti soit à la LPRPDE, soit à une loi provinciale essentiellement similaire.

Permettez-moi de vous donner un aperçu de l'objet, des dispositions et de l'application de la Loi.

La Loi vise à établir un équilibre entre les droits individuels à la vie privée et la nécessité pour les entreprises de recueillir, d'utiliser et de communiquer des renseignements personnels.

Au cour de la Loi se trouve le Code type sur la protection des renseignements personnels de l'Association canadienne de normalisation, qui était au départ un code volontaire mis au point par les entreprises, le gouvernement et les consommateurs et qui a été intégré à la Loi.

Les principaux points de la Loi sont les suivants :

Si un organisme assujetti à la Loi désire recueillir, utiliser ou communiquer les renseignements personnels d'une personne, il doit obtenir son consentement, sauf dans quelques cas définis et limités.

L'organisme peut utiliser ou communiquer des renseignements personnels seulement pour la fin pour laquelle la personne a donné son consentement au moment où l'organisme les a recueillis.

Même avec un consentement, l'organisme doit limiter la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels aux fins qu'une personne raisonnable jugerait appropriées dans les circonstances.

Chacun a le droit de voir les renseignements personnels qu'un organisme conserve à son sujet et de faire corriger les inexactitudes.

Le Commissariat et moi-même exerçons une surveillance pour veiller à ce que la Loi soit respectée et à ce que les citoyens aient des réparations si leurs droits sont violés.

À l'heure actuelle, la Loi s'applique à tous les renseignements personnels, y compris les renseignements personnels sur la santé, qui sont recueillis, utilisés ou communiqués dans le cadre d'activités commerciales par des installations, ouvrages, entreprises et secteurs d'activité fédéraux, c'est-à-dire principalement les banques, les transporteurs aériens, les sociétés de télécommunications, les radiodiffuseurs et les entreprises de transport. Elle s'applique également aux renseignements personnels relatifs aux employés dans ces organisations. Elle s'applique aussi aux renseignements personnels détenus par des organisations relevant de la compétence provinciale, lorsqu'ils sont vendus, loués ou échangés au-delà des frontières provinciales ou nationales.

À partir de janvier 2004, l'application de la Loi sera plus étendue : elle s'appliquera à tous les renseignements personnels recueillis, utilisés ou communiqués dans le cadre d'activités commerciales par toutes les organisations du secteur privé, sauf dans un cas précis.

Ce cas précis, le voici. Dans les provinces qui auront adopté une loi qui sera « essentiellement similaire » à la LPRPDE, le gouvernement fédéral pourra exclure la totalité ou une partie du secteur privé relevant de la compétence provinciale de l'application de la Loi pour les activités commerciales à l'intérieur de la province. La Loi continuera de s'appliquer aux entreprises relevant de la compétence fédérale dans toutes les provinces. Et elle continuera également de s'appliquer aux renseignements personnels qui sont recueillis, utilisés ou communiqués au-delà des frontières provinciales ou nationales.

À titre de journalistes, soyez assurés que la Loi ne vous empêche pas de faire votre travail. La Loi ne s'applique pas aux renseignements personnels qui sont recueillis, utilisés ou communiqués à des fins journalistiques, artistiques ou littéraires, dans la mesure où ils ne sont pas recueillis, utilisés ou communiqués à d'autres fins. Dans ses activités commerciales, bien sûr, un journal est assujetti à la Loi tout comme toute autre organisation. C'est ainsi que les renseignements personnels au sujet des abonnés, par exemple, sont assujettis à la Loi.

Ce sont là les grandes lignes de la Loi. Je reviendrai dans un instant à la question de la loi provinciale essentiellement similaire, mais permettez-moi d'abord de décrire brièvement ce que je fais.

Je suis un haut fonctionnaire indépendant nommé par le Parlement et mon mandat est double.

Le premier volet est la surveillance, ce qui comprend les enquêtes et les décisions sur les plaintes en vertu de la LPRPDE et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui est une loi similaire s'appliquant au secteur public fédéral.

Dans mon rôle de surveillance, je suis un ombudsman, c'est-à-dire que je dois plutôt trouver des solutions, et non des gens à blâmer ou à punir.

J'ai les pleins pouvoirs d'enquête, bien sûr. Je peux ordonner la production de documents, pénétrer dans des lieux et contraindre des témoins à comparaître. Toutefois, en 20 ans de surveillance de l'application de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur public fédéral, mes prédécesseurs et moi-même n'avons jamais eu à recourir à ces pouvoirs. Nous avons toujours pu obtenir une collaboration volontaire. Il en a été de même jusqu'à maintenant pour la nouvelle loi visant le secteur privé et j'espère beaucoup que cette situation durera.

Si je constate qu'une organisation enfreint au droit à la vie privée, je recommande une solution au problème.

Je n'ai pas le pouvoir de rendre des ordonnances, mais j'ai à ma disposition des moyens pour faire respecter le droit à la vie privée et mes recommandations sont prises en compte.

Si une organisation refuse de s'y conformer, je peux rendre la cause publique et compter ensuite sur l'opinion publique pour faire bouger les choses.

Je peux aussi demander à la Cour fédérale de lui ordonner de s'y conformer, voire d'accorder des dommages-intérêts aux victimes d'une violation de leur droit à la vie privée.

Le deuxième grand volet de mon mandat en vertu de la LPRPDE consiste à sensibiliser les Canadiens au sujet de leur droit à vie privée et de promouvoir le respect de ce droit.

Voilà où vous intervenez.

Je sais quel rôle crucial peuvent jouer les journaux communautaires. Au moment des préparatifs du Recensement de 2001, mon personnel a rédigé un article intitulé Votre droit à la vie privée et le recensement pour répondre aux préoccupations des Canadiens à ce sujet. Nous avons distribué l'article aux journaux communautaires à travers le Canada par l'entremise de votre association et des Hebdos du Québec. Plus de cent journaux communautaires ont publié l'article et, ce faisant, nous avons pu informer des centaines de milliers de Canadiens.

C'est là une des meilleures façons de communiquer avec les gens. Les journaux communautaires nous donnent un excellent profil géographique du Canada, ainsi qu'un panorama du lectorat rural et urbain difficile à égaler. En outre, un seul article dans un journal communautaire a beaucoup d'effet, puisqu'on en parle généralement dans le ménage et que le journal est conservé plus longtemps que les grands quotidiens.

Nous espérons travailler encore plus étroitement avec vos membres à l'approche de 2004 et de l'élargissement de la LPRPDE à toutes les activités commerciales. Nous voulons lancer cet été le premier d'une série de reportages pour aider les petites et moyennes entreprises à comprendre leurs responsabilités, et les citoyens leurs droits, en vertu de la Loi. Encore une fois, nous espérons diffuser les articles par l'entremise de votre organisation et des Hebdos du Québec et encourager les journaux communautaires à les publier.

J'ai mentionné que la LPRPDE s'appliquera à toutes les activités commerciales à partir de 2004, sauf si une province adopte une loi essentiellement similaire. Ce qui m'amène à parler de ce qui constitue, en réalité, le troisième volet de mon mandat.

Le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre de l'Industrie, décidera finalement s'il y a lieu de considérer une loi provinciale comme étant essentiellement similaire. Mais j'ai l'obligation en vertu de la Loi d'examiner les lois provinciales sur la protection des renseignements personnels, de faire des observations à ce sujet et de faire rapport annuellement au Parlement pour indiquer dans quelle mesure les provinces ont adopté des lois essentiellement similaires. Je m'attends à ce que mes recommandations soient un facteur important dans la décision du ministre de l'Industrie.

Qu'entend-on donc par « essentiellement similaire » – Je l'interprète comme égal ou supérieur à la LPRPDE. Lorsque j'examinerai une loi provinciale, je m'attendrai à y trouver au moins les dix principes du Code type de l'ACN. J'analyserai en particulier les points suivants : le consentement, le critère de la personne raisonnable, les droits d'accès et de correction, le mécanisme de surveillance et le droit de recours. La loi provinciale devra être aussi rigoureuse ou plus que la LPRPDE dans les domaines qui seront considérés comme étant essentiellement similaires.

Il s'agit d'une norme élevée, mais il est possible de la respecter. En mai 2002, j'ai informé le Parlement que la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé du Québec est essentiellement similaire à la LPRPDE.

Ici, en Colombie-Britannique, le gouvernement provincial a présenté le projet de loi 38, la Loi sur la protection des renseignements personnels. Un projet bien semblable a été présenté en Alberta. Les deux projets présentent de nombreux aspects positifs, mais ils comportent aussi des lacunes sérieuses et, à moins que ces lacunes ne soient corrigées, je ne pourrai pas recommander qu'ils soient considérés comme étant essentiellement similaires.

Les deux projets ne reconnaissent pas l'importance des droits à la vie privée dans l'emploi. Ils autorisent expressément la collecte, l'utilisation et la communication des renseignements personnels des employés sans leur consentement, ce qui prive complètement l'employé ou l'employé éventuel de tout contrôle sur ses renseignements personnels.

La collecte, l'utilisation ou la communication doivent être raisonnables aux fins de l'établissement, de la gestion ou de la cessation d'une relation d'emploi. Mais il s'agit d'une norme faible, qui pourrait vouloir dire n'importe quoi et, pire encore, elle ne peut être appliquée qu'après le fait, ce qui n'est pas très utile.

Voici ce que je veux dire. Un employeur peut penser qu'il est raisonnable de recueillir et de communiquer des renseignements au sujet de la santé d'un employé, par exemple, ou de sa religion, ou de son orientation sexuelle. Ces projets de loi autoriseraient l'employeur à le faire, sans le consentement de l'intéressé.

L'employé pourrait déposer une plainte alléguant que cela n'était pas raisonnable, il pourrait peut-être présenter un grief ou encore déposer une plainte auprès du commissaire provincial à la protection de la vie privée. Mais même s'il devait avoir gain de cause, cela ne servirait pas à grand-chose, parce que les renseignements auraient déjà été recueillis, utilisés et communiqués contre la volonté de l'employé. Le droit à vie privée de l'employé aurait été déjà violée. Le mal aurait été fait. Il est impossible de redonner à quelqu'un sa vie privée si elle a été violée, pas plus qu'on ne peut remettre du dentifrice dans le tube.

Ces projets de loi ne prévoient pas non plus que les mesures de protection les plus importantes qu'ils contiennent s'appliquent aux renseignements personnels qui ont été recueillis avant leur entrée en vigueur. Autrement dit, il n'est pas nécessaire de consentir à l'utilisation ou à la communication des renseignements qui ont déjà été recueillis.

Voilà une lacune grave. La LPRPDE en revanche n'établit pas de distinction entre les renseignements personnels recueillis avant et après son entrée en vigueur. Pour utiliser ou communiquer des renseignements recueillis avant l'entrée en vigueur de la Loi, les organisations doivent obtenir le consentement - c'est aussi simple que cela.

Ensuite, toute bonne loi sur la protection des renseignements personnels doit accorder aux personnes le droit de savoir quels renseignements personnels les organisations ont à leur sujet et de corriger les renseignements qui sont incomplets ou faux. Les deux projets de loi sont loin d'atteindre la norme établie par la LPRPDE.

Une personne ne pourrait pas avoir accès aux renseignements à son sujet s'il apprend ainsi l'identité de celle qui a communiqué les renseignements. Faute d'avoir accès à ces renseignements, cette personne ne saurait même pas qu'ils existent et serait encore moins en mesure d'en contester l'exactitude.

En outre, si une personne conteste l'exactitude des renseignements à son sujet, l'organisation qui contrôle les renseignements n'est pas tenue d'en informer d'autres organisations de ce fait. C'est donc que les autres organisations qui ont accès aux renseignements peuvent les conserver, les utiliser et les communiquer, tout en ne sachant pas que leur exactitude est contestée.

Le projet de loi de l'Alberta comporte d'autres lacunes relativement à l'accès. L'accès peut être refusé à une personne au motif que, si ces renseignements sont communiqués, l'organisation ne pourrait plus en obtenir de semblables. Il s'agit là d'une raison ambiguë pour refuser l'accès et il serait presque impossible de la contester. Il n'y a rien de semblable dans la LPRPDE.

Le projet de loi diffère également de la LPRPDE en ce sens qu'il autorise une organisation à exiger d'une personne des frais « raisonnables » pour avoir accès à ses renseignements. La LPRPDE exige que l'accès soit offert moyennant « des droits minimes ».

Le projet de loi de la C.-B. pose des problèmes particuliers au sujet du consentement.

La notion de consentement est au cour de la législation sur la protection de la vie privée. C'est par le consentement que les personnes contrôlent les renseignements personnels à leur sujet.

Le projet de loi de la C.-B. mentionne expressément le consentement implicite, soit un mode de consentement faible qui n'est acceptable que dans certains cas limités, mais il ne dit rien au sujet du consentement explicite ou écrit.

C'est ainsi qu'une organisation pourrait prétendre s'en remettre entièrement au consentement implicite. Il n'y a rien qui empêche une organisation d'agir ainsi, ni rien que le commissaire de la C.-B., qui aurait pour mandat de surveiller l'application de la loi, pourrait utiliser pour exiger un consentement explicite.

La LPRPDE recommande fortement l'utilisation du consentement explicite pour la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements délicats. Une loi sur la protection de la vie privée qui permet aux organisations de s'en remettre entièrement au consentement implicite accorderait un niveau de protection beaucoup plus faible que la LPRPDE.

Le projet de loi de l'Alberta ne comporte pas cette lacune, mais il en a une autre qui pourrait se révéler encore pire. Il accorde au Cabinet le soin de décider de prendre des règlements portant sur le consentement, de même que d'adopter des procédures pour les demandes d'accès, la collecte, l'utilisation ou la communication des renseignements sans consentement, et les renseignements personnels auxquels la loi ne s'applique pas.

Le Cabinet a donc ainsi le pouvoir d'abaisser beaucoup le niveau de protection prévu dans le projet de loi, sans un débat public véritable et authentique. Le pouvoir de prendre des règlements doit être limité à des questions imprévues de nature administrative. Aucune discrétion aussi large en matière de réglementation n'existe dans la LPRPDE.

Le projet de loi de l'Alberta autoriserait également le Cabinet à reporter l'application de la loi aux organismes de réglementation professionnels et aux organismes à but non lucratif, ou même à les exempter entièrement. À première vue, cela ne semble pas poser de problème. Mais certains organismes à but non lucratif recueillent des renseignements très délicats, notamment sur l'état de santé. Si elles sont autorisées à communiquer sans consentement ces renseignements pour un but lucratif, le niveau de protection serait inférieur à celui de la LPRPDE. La solution consiste manifestement à ce que le projet de loi s'applique à ces organisations dans la mesure où elles s'engagent dans des activités commerciales, ce qui serait conforme à la LPRPDE. Mais leur exemption totale est une toute autre question.

Enfin, les deux projets de loi autoriseraient la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements sans consentement dans le cadre d'une enquête ou d'une poursuite. Il s'agit d'une caractéristique essentielle de toute loi sur la protection de la vie privée, mais la formulation est beaucoup trop imprécise. Les termes « enquête » et « poursuite » sont définis très largement de sorte que la discrétion accordée est beaucoup plus large que ce qui se trouve dans la LPRPDE. C'est ainsi qu'il y a beaucoup trop de situations où les renseignements personnels peuvent être recueillis, utilisés ou communiqués sans consentement.

Bref, ces deux projets de loi n'accordent tout simplement pas aux Canadiens la protection de leur vie privée au niveau auquel ils sont en droit de s'attendre. Si les assemblées législatives de l'Alberta et de la C.-B. adoptent ces projets de loi sans corriger ces lacunes, je ne pourrai recommander qu'ils soient jugés essentiellement similaires à la LPRPDE.

Les projets de loi ne sont pas pour autant invalidés, bien sûr. Si le gouverneur en conseil ne trouve pas qu'ils sont essentiellement similaires, ils resteront en vigueur. Mais, à partir du 1er janvier 2004, ils seront appliqués concurremment avec la loi fédérale. Dans les cas où la LPRPDE établit des normes plus rigoureuses que les lois provinciales, la première l'emportera et toutes les organisations qui exercent des activités commerciales devront se conformer à ses dispositions.

Que ce soit la LPRPDE comme telle qui s'applique ou des lois provinciales essentiellement similaires, les principes de la LPRPDE feront partie de l'environnement commercial dans tout le Canada à partir de janvier. De nombreuses entreprises ont déjà fait correspondre leurs pratiques à ces principes, notamment parce qu'elles savent qu'elles doivent respecter la loi. Mais c'est aussi parce qu'elles reconnaissent que le respect et la protection de la vie privée est un élément important de l'avantage concurrentiel. Leurs clients veulent la protection de leur vie privée, leurs employés en ont besoin et, surtout, leurs concurrents accorderont cette protection.

Les entreprises ont besoin de renseignements personnels pour connaître leurs clients et rester en contact avec eux. Elles les utilisent pour trouver de nouveaux clients qui pourraient être intéressés

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