Conseiller, concilier, réconcilier

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Commentaires formulés lors du Colloque de 2009 de l’Association québécoise des avocates et avocats en droit de l’immigration

Le 23 octobre 2009
Montréal (Québec)

Allocution prononcée par Jennifer Stoddart
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

(La version prononcée fait foi)


Introduction

Merci à l’AQAADI de cette belle occasion de revenir à Montréal.

Vie privée et accès à l’information sont deux droits fondamentaux qui sont souvent énoncés l’un à la suite de l’autre comme les pôles opposés d’un même axe. Il semble d’ailleurs que le droit à la vie privée serve de partenaire rhétorique à une foule d’autres concepts : sécurité nationale; transparence de la justice; transparence du fonctionnement de l’appareil de l’État.

En fait, ces valeurs ne sont pas irréconciliables avec le droit à la vie privée. On pourrait même dire que certains de ces appariements sont de fausses dichotomies.

Ce matin, donc, je vous propose un exposé des travaux concrets du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada à la lumière de quelques uns de ces enjeux. J’aborderai la question de l’accès aux renseignements personnels telle qu’elle se présente dans les cas de citoyenneté et d’immigration — une question qui évoque particulièrement la conciliation de la sécurité nationale et du droit à la vie privée.

Ensuite, la pratique de l’affichage sur Internet des décisions rendues par les tribunaux administratifs nous donnera l’occasion de revenir sur l’opposition que l’on sous-entend entre transparence de l’administration de la justice et protection des renseignements personnels.

Enfin, nous reviendrons sur le couple qui sert d’inspiration à la présente séance, accès à l’information et droit à la vie privée, pour mettre en lumière l’utilisation parfois abusive de la Loi sur la protection des renseignements personnels comme d’un écran devant le fonctionnement de l’administration de l’État.

Rôle de la commissaire à la protection de la vie privée du Canada

Mais d’abord, je tiens à vous en dire un peu plus long sur le Commissariat, puisqu’il s’agit là sans doute d’une organisation à laquelle vous n’avez pas souvent affaire.

Le Commissariat, qui se rapporte directement au Parlement, est chargé de veiller au respect des deux lois fédérales qui consacrent le droit à la vie privée au Canada. La plus récente des deux, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, vise le secteur privé.

C’est avec elle que nous avons fait les manchettes récemment dans l’affaire Facebook. Il sera davantage question dans le présent exposé de la plus ancienne des deux lois, soit la Loi sur la protection des renseignements personnels qui vise le secteur public.

Chacune de ces deux lois régit le traitement des renseignements personnels dans le secteur sur lequel elle fait autorité. Ces lois visent également l’accès des personnes à leurs propres renseignements détenus par les organisations concernées.

Dans les faits, nous accomplissons notre mandat par l’exercice de quatre fonctions bien précises :

  • nous répondons à des demandes de renseignements;
  • nous recevons des plaintes et nous enquêtons à leur sujet;
  • nous examinons les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée mandatées par le Conseil du Trésor du Canada que nous font parvenir les organismes fédéraux au sujet de leurs programmes; et
  • nous menons des vérifications sur les pratiques en matière de protection des renseignements personnels des organismes visés pas la loi.

Nous jouons également un rôle important dans la supervision des normes selon lesquelles le gouvernement canadien peut détenir vos renseignements personnels et ceux de vos clients.

Nous rendons des comptes aux Canadiennes et Canadiens lors de nos fréquentes comparutions devant des comités parlementaires et en présentant deux rapports annuels par année, un pour chacune des lois que nous sommes chargés de surveiller.

D’ailleurs, je vous invite à consulter le rapport annuel de 2008-2009 sur la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui sera déposé au Parlement bientôt; vous y trouverez davantage d’information sur une bonne partie des sujets que j’aborderai aujourd’hui.

Citoyenneté, immigration, expulsion

Le nombre de plaintes déposées au sujet d’une institution fédérale ne signifie pas nécessairement que les pratiques de l’institution ne sont pas conformes à la Loi. En raison de leur mandat, certaines institutions détiennent une quantité considérable de renseignements personnels.

Elles sont donc plus susceptibles de recevoir de nombreuses demandes d’accès à ces renseignements personnels et des plaintes subséquentes.

C’est le cas de Citoyenneté et Immigration Canada, qui figure régulièrement à notre palmarès annuel des dix institutions ayant fait l’objet du plus grand nombre de plaintes.

Toutefois, il faut mettre ces chiffres en perspective : les 27 plaintes que nous avons reçues en 2008-2009 à l’égard de Citoyenneté et Immigration représentent à peine plus du cinquième des plaintes logées contre Ressources humaines et Développement des compétences Canada et Service Canada, et à peine plus du dixième des plaintes logées contre le Service correctionnel du Canada.

En général, les plaintes visant l’accès à ses propres renseignements personnels détenus par une institution fédérale sont assez routinières.

Par contre, dans les cas très médiatisés de ressortissants étrangers, dont certains sont visés par des certificats de sécurité, la question de l’accès à ses propres renseignements personnels vient s’enchâsser dans celle de l’équité procédurale.

Ceux dont les noms circulent encore dans les médias ont subi les circonstances extraordinaires d’un conflit d’une grande actualité : celui entre la confidentialité du renseignement de sécurité et le droit de connaître les faits invoqués contre soi.

Trois plaintes de la sorte déposées au Commissariat se retrouvent maintenant devant la Cour fédérale. Il va sans dire que nous restons à l’affût des développements dans cette affaire.

Nous avons reçu depuis le début de la décennie plusieurs évaluations des facteurs relatifs à la vie privée de la part de Citoyenneté et Immigration Canada au sujet d’initiatives faisant appel à la biométrie.

Par exemple, vous n’êtes pas sans savoir que Citoyenneté et Immigration, de concert avec la GRC et l’Agence des services frontaliers, met de l’avant un projet de contrôle de l’identité dans lequel on se servira de données biométriques telles les empreintes digitales et les photographies.

Vous aurez également eu vent de divers programmes de partage de renseignements avec d’autres pays, notamment parmi le « groupe des cinq » formé de l’Australie, du Canada, des États-Unis, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni, ou encore de l’impartition du traitement des demandes de visa à des tiers.

Nous révisons ces initiatives à la lumière d’un critère en quatre parties :

  • La mesure en question est-elle nécessaire pour répondre à un besoin démontrable?
  • La mesure est-elle susceptible de répondre efficacement à ce besoin?
  • L’atteinte à la vie privée est-elle proportionnelle à l’avantage tiré?
  • Existe-t-il un moyen moins envahissant de parvenir aux mêmes fins?

Nous sommes présentement en discussions avec les ministères et organismes concernés afin de répondre à ces questions.

Tribunaux administratifs

J’en arrive au deuxième point de mon exposé de ce matin, soit la pratique courante chez certains tribunaux administratifs et quasi judiciaires de publier leurs jugements sur Internet.

Cette question se trouve au confluent des valeurs de transparence de l’administration de la justice et de protection de la vie privée.

Elle est rendue brûlante d’actualité en raison de la montée fulgurante des communications en ligne.

En effet, l’administration équitable et transparente de la justice est un principe central de notre système juridique. Jusqu’à récemment, on assurait cette transparence en rendant publiques les décisions prises par les tribunaux. Or, l’avènement d’Internet vient changer la donne : l’équilibre naturel entre le principe de l’audience publique et le droit à la vie privée — qui reposait sur « l’obscurité pratique » du papier — est désormais rompu.

C’est-à-dire qu’à l’ère pré-Internet, quiconque voulait consulter un jugement devait se présenter au greffe en personne, s’identifier et demander à voir un jugement en particulier.

De nos jours, on assiste à une véritable chasse ouverte aux renseignements personnels sur Internet — et les jugements des tribunaux administratifs peuvent devenir un terrain fertile à des abus de toutes sortes.

Un article de presse paru au printemps dernier illustrait bien l’effet d’Internet sur le droit à la vie privée. L’article portait sur le nouveau système de dossiers judiciaires en ligne de la Colombie-Britannique.

Le système en ligne permet de consulter des renseignements sur n’importe quel procès civil ou criminel. Or, l’achalandage sur le site a été d’une telle ampleur qu’il s’est formé une file d’attente virtuelle.

Un défenseur de la vie privée a souligné qu’il n’avait jamais été témoin d’une file d’attente au greffe pour avoir accès à ces mêmes dossiers.

L’appétit de plus en plus vorace de certains membres du public pour les renseignements personnels d’autrui cachent, au mieux, une curiosité malsaine, et au pire, le désir d’exploiter ces renseignements à des fins criminelles.

Pour ce qui est des cas de demandes de statut de réfugié, vous êtes bien placés pour savoir que l’affichage de jugements sur Internet peut être chargé de conséquences funestes.

Ainsi, les tribunaux administratifs qui ont à juger de causes de demandes de statut de réfugié dans les États démocratiques ont tendance à ne pas afficher leurs conclusions en ligne. C’est une position que nous appuyons.

Nous n’avons pas reçu de plainte à l’effet que la Commission de l'immigration et du statut de réfugié afficherait les noms des intéressés à leur insu. 

Toutefois, nous avons reçu un grand nombre de plaintes au sujet d’autres tribunaux administratifs et quasi judiciaires, de la part de personnes qui se sont dit déconcertées d’apprendre que des renseignements à leur sujet, qu’ils croyaient confidentiels, étaient étalés sur Internet, exposés au regard de leurs voisins, leurs amis et leurs collègues.

Ainsi, en 2007-2008, nous avons fait enquête sur 23 plaintes de cet ordre, mettant en cause 7 tribunaux administratifs fédéraux.

Les recommandations que nous avons formulées au terme de notre enquête n’ont pas été reçues avec le même enthousiasme par toutes les parties — certains organismes nous ont indiqué qu’ils ne comptaient pas modifier leurs pratiques, d’autres en ont modifié certaines, et d’autres encore ont consenti à mettre en œuvre toutes nos recommandations.

Au bout du compte, notre enquête aura réussi à lancer le débat sur cette question et à repenser l’affichage sur les sites Web du gouvernement de contenu visé par la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada collabore présentement avec ses homologues provinciaux et territoriaux à l’élaboration de lignes directrices afin d’aider les tribunaux administratifs à trouver le juste équilibre entre le principe fondamental de l’audience publique et le droit fondamental à la vie privée.

En effet, il s’agit là d’une question d’administration de la justice qui mérite l’attention des sociétés démocratiques.

En faisant notre droit, nous avons tous appris la jurisprudence en associant des causes à des noms.

Encore aujourd’hui, nous entendons souvent dire que l’utilisation des noms est un élément nécessaire à la recherche de la vérité et à la conformité avec le principe fondamental de l’audience publique.

Or, les juristes comme le grand public ont-ils vraiment besoin de savoir le nom des personnes impliquées dans une affaire ou encore de lire des détails personnels intimes dans les décisions affichées sur Internet? Le principe de l’audience publique consiste à soumettre les institutions à l’examen du public, et non pas la vie des personnes qui comparaissent.

Au Commissariat à la protection de la vie privée, nous croyons que l’intérêt public envers les délibérations des tribunaux ne s’étend pas nécessairement aux renseignements signalétiques sur les participants. Le principe de l’audience publique n’est pas remis en question si seules des décisions dépersonnalisées sont mises à la disposition des citoyens.

La suppression d’identificateurs directs et évidents représente le moyen le plus simple de protéger la vie privée. Ce mode de protection ne menace ni l’indépendance des tribunaux, ni la transparence de leurs décisions.

Nous prêchons par l’exemple en dépersonnalisant les conclusions de nos propres enquêtes affichées sur le site Web du Commissariat, et nous continuerons de plaider en faveur de cette pratique.

Utilisation de la Loi comme d’un écran

Nous en revenons donc au thème de la séance de ce matin, soit l’équilibre entre l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels.

La juge en chef Beverley McLachlin a été, comme toujours, très éloquente à ce sujet plus tôt cette annéeNote de bas de page 1. Elle faisait valoir, et je la traduis librement, qu’il est impossible, sur le plan de la logique, de donner préséance à l’un ou l’autre de ces droits fondamentaux.

D’une part, on s’attend à ce que le droit à la vie privée soit interprété de façon large, justement parce qu’il s’agit d’un droit. D’autre part, parce que le droit à la vie privée est décrit comme étant une exception au droit d’accès à l’information du gouvernement, il doit être interprété de façon restreinte.

Or, la Cour suprême a statué en 2003 que la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information doivent être lues en parallèle et qu’aucune des deux doit avoir préséance sur l’autre.

La Cour s’est prononcée ainsi dans une cause qui opposait le Commissariat à l’information du Canada et la GRC, et qui portait sur des renseignements liés à l’emploi.
Les dossiers d’archives concernant les affectations, le rang hiérarchique et le statut des agents de la GRC sont-ils des renseignements personnels?

La Cour suprême s’est rangée du côté du Commissariat à l’information pour dire qu’il s’agissait de renseignements portant sur le poste et non sur la personne.

En revanche, les renseignements sur la compétence ou les caractéristiques d’un employé donné seraient bel et bien des renseignements personnels qui devaient demeurer protégés.

Ainsi, la Cour a pu distinguer entre l’information portant sur un employé de l’État — accessible au public — et les données personnelles d’un employé — qui doivent être protégées.

Ce thème de l’équilibre entre accès à l’information et protection des renseignements personnels est mis en lumière par le troisième point que j’aborderai ce matin, soit l’utilisation illégitime de la Loi sur la protection des renseignements personnels comme d’un écran pour refuser de communiquer des renseignements au grand public. Or, la Loi sert à protéger la vie privée et non à justifier une culture du secret.

La question du consentement est une composante fondamentale de la protection de la vie privée. La possibilité d’autoriser la communication et l’utilisation de ses propres renseignements personnels en est le cœur.

La Loi prévoit toutefois qu’en certaines occasions, des motifs de santé et de sécurité ou encore d’autres intérêts sociétaux peuvent justifier la communication de renseignements personnels sans le consentement de l’intéressé.

En effet, l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels stipule que le responsable d’une institution peut communiquer des renseignements personnels « à toute autre fin dans les cas où, de l’avis du responsable de l’institution, des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée ».

Malheureusement, cette disposition n’est pas toujours bien comprise. C’est pourquoi il arrive parfois que les lois sur la protection des renseignements personnels sont perçues comme faisant obstacle à la communication de l’information aux médias.

De façon générale, il appartient au responsable d’une institution de déterminer si les raisons d’intérêt public l’emportent sur le droit à la vie privée. Toutefois, cette disposition ne doit pas servir d’excuse facile pour porter atteinte à la vie privée.

Les médias et les ministères fédéraux auront sans doute des divergences d’opinion quant à ce qui relève de l’intérêt public.

Il faut comprendre également que le Commissariat a déjà reproché à des ministères d’avoir communiqué des renseignements personnels dans des situations où, à notre avis, il n’était pas approprié de le faire.

Il n’est donc pas surprenant que les organismes publics fassent preuve de prudence. Le responsable de l’institution, à qui revient la décision finale, doit donc faire usage de son privilège avec beaucoup de circonspection.

Cette disposition de la Loi ne doit pas être perçue comme une échappatoire.

Il ne s’agit pas d’un faux-fuyant qui permettrait au gouvernement de révéler au grand jour des renseignements qui devraient demeurer sous le sceau de la confidentialité, ou encore de garder secrètes des mesures entreprises par l’État au détriment du bien commun.

Il s’agit plutôt d’un outil qui confie aux institutions la responsabilité d’assurer un juste équilibre entre le droit à la vie privée et le droit d’accès à l’information.

Conclusion

Voilà donc, à la lumière de certaines valeurs que l’on présente souvent comme étant opposées, un survol de quelques enjeux qui, à mon avis, font appel à l’intégration de ces valeurs dans une société libre et démocratique.

Notre rôle de défenseurs du droit à la vie privée des Canadiennes et des Canadiens se joue en grande partie par la médiation et la prévention.

Nous offrons des conseils, tant aux membres du grand public qu’aux entreprises privées et aux organismes publics fédéraux, pour les aider, qui à se protéger, qui à se conformer aux exigences juridiques auxquelles elles sont assujetties.

Lorsque nous sommes saisis de plaintes, nous nous efforçons de concilier les parties afin de régler rapidement les différends et de redresser les entraves actuelles et potentielles au droit à la vie privée.

Et quand nous sommes appelés à étudier des projets de loi ou à examiner des programmes fédéraux pour témoigner de leur impact sur la vie privée, nous devons sans cesse réconcilier des valeurs que d’aucuns présentent comme étant opposées.

J’ai fait référence en introduction à notre désormais célèbre enquête au sujet des pratiques de Facebook, menée en vertu de la loi fédérale sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé. Du point de vue juridique, cette enquête a permis de démontrer que la Loi peut effectivement faire face à des percées technologiques que l’on ne pouvait qu’entrevoir au moment où elle a été rédigée.

On ne peut toutefois pas en dire autant de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui régit le secteur public fédéral depuis le début des années 1980. Le Commissariat plaide depuis longtemps en faveur d’une refonte de cette Loi.

Nous avions bon espoir de faire adopter, à tout le moins, certaines mesures concrètes pouvant être mises en œuvre rapidement. La semaine dernière, nous apprenions que le ministre de la Justice passait outre nos recommandations. Bien sûr, nous sommes déçus de cette nouvelle.

Nous continuerons tout de même à veiller à la protection de la vie privée au Canada avec l’appareil législatif dont nous disposons, tout en espérant qu’il soit modifié pour faire face aux nouveaux défis que nous lancent les percées technologiques.

Je vous remercie de votre accueil, de cette occasion d’échanger avec vous sur la protection des renseignements personnels et de vous en dire plus long sur notre rôle et nos activités.

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