L'accès à l'information et la protection des renseignements personnels : un équilibre fragile

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Commentaires lors de la Conférence de 2009 de l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels

Le 24 novembre 2009
Ottawa (Ontario)

Allocution prononcée par Chantal Bernier
Commissaire adjointe à la protection de la vie privée du Canada

La version prononcée fait foi


Introduction

Merci beaucoup, Larry. Mesdames et messieurs, bonjour.

Je suis ravie d'être ici aujourd'hui. Merci de m'avoir invitée à vous parler d'un sujet qui nous préoccupe tous au plus haut point, c'est-à-dire, la protection de la vie privée dans la sphère publique et les tensions qui existent inévitablement entre la protection de la vie privée et la transparence du gouvernement.

Vous faites sans contredit un travail important et exigeant. Tous les jours, vous prenez des décisions susceptibles d'entraîner de graves répercussions. Doit-on diffuser tel document? Faut-il refuser la communication de tel document? Doit‑on enlever ce mot, cette phrase, cette page?

Au-delà de tous ces défis, votre travail est important pour les Canadiennes et Canadiens qui, en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels, présentent les demandes que vous traitez.

Votre travail profite également à tout le Canada. Vos réalisations sur le plan opérationnel donnent vie à certaines valeurs démocratiques fondamentales et leur confèrent un sens.

Aperçu

Un principe important veut qu'au sein d'une démocratie, l'information gouvernementale demeurent généralement accessible au public, tandis que les renseignements personnels restent confidentiels.

La distinction semble très claire. Pourtant, quand ces deux principes s'affrontent, cela provoque inévitablement des tensions.

Cela présente également de grands défis dans le cadre de vos activités quotidiennes.

Je tiens donc à vous faire part de quelques idées sur la façon de concilier ce double objectif, c'est-à-dire la transparence du gouvernement et la protection de la vie privée.

Par exemple, une des difficultés qui se présentent actuellement concerne l'interaction des exceptions permises en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Un autre défi important touche la protection de la vie privée et la prise en compte de l'application aux tribunaux administratifs du principe d'un système judiciaire transparent.

Lorsque nous tournons notre regard vers l'avenir, d'autres défis se profilent. Par exemple, les nouvelles tendances en matière de technologie et de gestion au sein du gouvernement fédéral modifient la façon dont le gouvernement diffuse les renseignements au public, ou les garde confidentiels, tout en protégeant les renseignements personnels.

Enfin, je propose de donner un aperçu de l'orientation qu'adopte le Commissariat à la protection de la vie privée dans l'optique de mieux remplir son mandat.

La Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels

Dans un discours prononcé en mai dernier, la juge en chef du Canada, Mme Beverley McLachlin, a fait valoir que la transparence gouvernementale et la protection de la vie privée ne sont pas nécessairement des valeurs contradictoires : elles sont plutôt les deux faces d'une même médaille.

En effet, la Cour suprême a considéré que la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels forment un « code homogène dont les dispositions complémentaires peuvent et doivent être interprétées de façon harmonieuse ».

Puisque ces deux lois font partie intégrante d'une véritable démocratie, le plus haut tribunal du pays a déclaré que, à quelques exceptions près, l'ouverture et la transparence de l'État devraient être de mise, et que ces principes devraient être appuyés par des attentes générales en matière de protection de la vie privée.

La quadrature du cercle, vous le savez probablement mieux que quiconque, n'est pas simple.

L'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information permet aux institutions fédérales de refuser la communication de documents contenant des renseignements personnels, à moins que des dispositions précises ne soient respectées.

D'autre part, les articles 19 à 28 la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoient une série de justifications relativement à la restriction de l'accès aux renseignements personnels, y compris la protection de renseignements de l'État. À l'inverse, le paragraphe 8(2) prévoit une longue liste de cas d'autorisation en vertu desquels les renseignements personnels peuvent être communiqués.

Les tribunaux canadiens ont exposé les principes généraux qui servent de guide. Pour sa part, le Conseil du Trésor a émis des lignes directrices afin de conférer un sens pratique à la lettre de la loi.

La position du CPVP sur les exceptions en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Le Commissariat à la protection de la vie privée n'émet pas de lignes directrices sur ces questions. Il doit demeurer indépendant, afin de pouvoir enquêter sur les plaintes s'il y a lieu.

Il est toutefois possible, en examinant les conclusions d'enquêtes précédentes, de trouver certaines indications de ce qui est important pour nous.

Avant tout, nous jugeons que les renseignements personnels sont sacro-saints.

Ainsi, nous adoptons une approche plutôt stricte en ce qui a trait à certains articles de la Loi sur la protection des renseignements personnels, par exemple l'article 26 qui permet de refuser la communication de renseignements qui portent sur une personne autre que celle qui en fait la demande.

Je sais que cela peut être irritant pour les gens qui souhaitent, par exemple, obtenir des renseignements concernant les avantages sociaux de leurs conjoints. Il s'agit toutefois d'un principe important de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

La plupart du temps, par contre, il est possible de contourner cette interdiction en obtenant le consentement de la personne visée.

J'aimerais maintenant vous parler du paragraphe 8(2), qui énonce les circonstances en vertu desquelles une institution peut communiquer des renseignements personnels.

Besoin de justifications bien réfléchies

Nous sommes d'avis que les ministères qui envisagent de communiquer des renseignements personnels en vertu du paragraphe 8(2) doivent le faire uniquement après mûre réflexion. Dans le cas d'une plainte, nous nous attendrions à voir des preuves très convaincantes que la communication était justifiée.

Ce genre de justification bien réfléchie est particulièrement important dans le cas de certains paragraphes dont la portée peut être qualifiée de très vaste.

L'alinéa 8(2)m), par exemple, autorise la communication de renseignements personnels s'il y a très clairement un intérêt public ou si cela serait avantageux pour la personne concernée. Cependant, il n'est pas toujours simple de déterminer ce que cela veut dire dans la pratique.

De même, l'alinéa 8(2)a) autorise la communication des renseignements personnels non seulement aux fins auxquelles les renseignements ont été recueillis, mais aussi pour les usages qui sont compatibles avec ces fins. Ici aussi, nous nous attendrions à voir des arguments crédibles concernant les types d'usage jugés compatibles avec celui auquel la personne avait consenti à l'origine.

Par ailleurs, je tiens aussi à vous parler du paragraphe 22(1). Celui-ci autorise les institutions à refuser de communiquer des renseignements personnels, en particulier si les renseignements sont liés à une enquête policière.

Nous avons constaté que les ministères et les organismes ont tendance à surutiliser cette exception et nous les encourageons fortement à produire des justifications crédibles avant d'y avoir recours.

Je sais que le Conseil du Trésor déploie de grands efforts pour promouvoir l'adoption d'une méthode rationnelle dans le cadre de l'interprétation de ces lois et de leurs diverses exemptions et exceptions. Les ministères sont encouragés à établir un processus en vue d'analyser et de justifier leurs décisions en matière de communication de renseignements, surtout dans les contextes précis dans lesquels ils exercent leurs activités.

J'applaudis ces efforts, car comme vous le savez, une communication inadéquate de renseignements personnels peut entraîner de graves conséquences pour la personne concernée.

La justice transparente et les tribunaux administratifs

Pour explorer l'équilibre entre un gouvernement transparent et la protection de la vie privée, je tiens à soulever une question qui préoccupe le Commissariat depuis fort longtemps.

Il s'agit des tribunaux administratifs et des organismes quasi judiciaires semblables qui se penchent sur des questions de refus de prestations de retraite ou d'assurance-emploi, de conformité aux normes d'emploi ou à d'autres normes professionnelles, d'allégations d'infraction à la réglementation et d'irrégularités dans le processus de dotation dans la fonction publique fédérale.

De nombreux tribunaux affichent leurs décisions sur Internet. Ils le font, entre autres, pour faire preuve de transparence. La publication de ces décisions peut aussi constituer une occasion d'apprentissage pour d'autres institutions. En fait, la pratique pourrait même avoir une valeur dissuasive s'il se trouvait qu'une institution avait commis une erreur.

Cependant, le Commissariat s'inquiète des situations où le nom et les détails personnels des personnes concernées par la plainte sont affichés en ligne. Le plaignant, et souvent sa famille, est alors exposé aux regards du monde entier.

Nous sommes tout à fait d'accord avec le principe de l'audience publique, mais il faut se rappeler que ces institutions ne sont pas des tribunaux. Beaucoup d'entre elles sont assujetties à la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui ne s'applique pas aux tribunaux réguliers.

En général, le principe de l'audience publique consiste à soumettre les institutions fédérales à l'examen du public et non la vie des personnes qui comparaissent devant elles.

Il y a des cas où l'affichage du nom des personnes concernées par des procédures juridiques peut être justifié pour des raisons d'intérêt public. Toutefois, nous sommes d'avis qu'il est souvent plus approprié d'afficher les décisions du tribunal en préservant l'anonymat des personnes concernées.

Nouvelles technologies : nouveaux défis en matière de protection de la vie privée

Notre dernier rapport annuel concernant la Loi sur la protection des renseignements personnels faisait état de deux tendances qui menacent le fragile équilibre entre la transparence de l'État et la protection de la vie privée : les répercussions croissantes des nouvelles mesures de sécurité et la prolifération des technologies de l'information.

Dans ce contexte, le défi principal se trouve dans le volume élevé de documents que vous manipulez.

Certains ministères, comme Service correctionnel Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, le ministère de la Défense nationale et l'Agence du revenu du Canada, compilent de grandes quantités de renseignements personnels de nature délicate et manipulent un nombre astronomique de demandes d'accès à l'information.

Un des éventuels problèmes de ces flux de renseignements si vastes réside dans la communication non autorisée de renseignements personnels.

Nos enquêtes sur les atteintes à la vie privée dans le secteur public ont permis de tirer des leçons importantes.

Dans un cas présenté dans notre récent rapport annuel, une lettre controversée sur le plan politique s'est retrouvée entre les mains d'un journaliste à cause de pratiques de sécurité laxistes, même si le document avait était correctement désigné « Protégé B ».

Dans un autre exemple frappant, nous avons appris que 1 231 employés du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international avaient accès à des renseignements personnels qui se trouvaient dans une base de données de documents consulaires. Certains renseignements ont fait l'objet d'une fuite. Le MAECI n'avait pas en place les processus et les procédures qui lui auraient permis de faire le suivi et de trouver qui avait communiqué les renseignements.

Dans un troisième cas, nous avons appris qu'un pirate informatique, qui utilisait un logiciel grand public, avait pu pénétrer dans les ordinateurs d'un ministère, exposant les données personnelles de 60 000 personnes inscrites à un programme fédéral de garanties de prêts.

Autres communications intentionnelles

Nous nous inquiétons également d'autres situations où une institution communique des renseignements personnels d'une façon qui, selon nous, va à l'encontre de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Par exemple, il y a quelques années, Service Canada a reclassifié 729 employés à un niveau plus élevé. Dans tout le groupe, un seul employé n'a pas obtenu la reclassification de son poste et il a interjeté appel devant le Tribunal de la dotation de la fonction publique.

Le TDFP a estimé que les 729 anciens collègues de l'employé seraient parties à la plainte et leur a envoyé toute la documentation liée au cas. Malheureusement pour le plaignant, cette documentation comprenait des documents portant sur sa santé mentale.

L'employé a présenté une plainte au Commissariat, disant qu'il s'agissait d'une atteinte à sa vie privée. Le Commissariat s'est rangé du côté du plaignant et a jugé que la plainte était fondée.

Gouvernement en ligne

Une autre difficulté qui se pose dans la cadre de la protection de la vie privée découle d'une source assez improbable. Il s'agit d'une tendance observée au sein du gouvernement fédéral d'élargir les mécanismes de communication. Les enjeux ne sont pas forcément évidents pour les partisans d'une fonction publique davantage branchée, dynamique et interactive.

Prenons par exemple l'éminente intellectuelle canadienne Martha Piper, qui a dit la semaine dernière que les fonctionnaires pratiquent un « sport de contact ». Dans son discours à l'intention du Forum des politiques publiques, Mme Piper a dit que les fonctionnaires doivent sortir de leur bureau et rencontrer les Canadiennes et Canadiens — pas à Ottawa, mais là où ils vivent, travaillent et se préoccupent des enjeux d'actualité.

S'ils ne peuvent pas le faire physiquement, disait-elle, ils devraient au moins communiquer avec eux virtuellement, par le biais de blogues ou de médias sociaux.

Ces idées cadrent avec les mots clés des directives qui ont commencé à émaner des plus hauts rangs de la fonction publique : réseauté et branché.

Vous savez probablement tous que l'on utilise de plus en plus GCPedia, GCConnex et d'autres sites de réseautage social internes et externes. On encourage les fonctionnaires à créer de nouvelles combinaisons de groupes de travail et d'équipes virtuels, de communiquer avec le public et de diffuser plus d'information en ligne.

Tout ça est fort louable. Par contre, de notre point de vue, ces tendances pourraient avoir des répercussions sur la protection de la vie privée.

Par exemple, avec autant de pensées et d'idées envoyées instantanément dans le cyberespace, quelles sont les risques que des renseignements sur l'État déteignent dans le domaine de l'opinion personnelle et des renseignements personnels?

Je vous rappelle qu'il y a seulement quelques jours que Janine Krieber a fait honte à son mari, Stéphane Dion, en affichant sur Facebook des commentaires défavorables au sujet du chef du Parti libéral, Michael Ignatieff.

Un autre exemple qui remonte à un peu plus loin — mais qui est tout aussi humiliant — concerne le nouveau dirigeant de MI6. Celui‑ci a été ridiculisé l'été dernier quand sa conjointe a affiché des photos de lui en Speedo prises durant des vacances — un espion à la plage!

D'autres questions touchant la protection de la vie privée

Une fonction publique davantage branchée à la population soulève d'autres questions liées à la protection de la vie privée.

Prenons par exemple un citoyen qui participe à une consultation publique dynamique et qui, en conséquence, souhaite faire part d'une opinion, d'une anecdote ou d'un renseignement personnel. Peut-on supposer que tous ceux qui interagissent avec le gouvernement de cette façon comprennent bien les conséquences de la publication en ligne de renseignements personnels?

Supposons aussi que de nombreux fonctionnaires ne connaissent pas la Loi sur la protection des renseignements personnels autant que vous et moi. Pourrait-il y avoir des situations où une Canadienne ou un Canadien communique directement avec un fonctionnaire et lui demande des renseignements personnels, que le fonctionnaire — dont l'intention est de servir le public — lui donne sans hésitation?

Qu'arrive-t-il si les renseignements demandés concernent une autre personne?

Je pense que nous sommes tous sur la même longueur d'ondes.

Souvenons-nous que les documents numériques créés au moyen des wikis et d'autres activités collaboratives sont, par leur nature même, toujours en cours de modification par de nombreux auteurs.

Plus il y a de documents, et de versions différentes de ces documents, plus il y a de risques qu'à un moment ou un autre, des renseignements personnels seront mal introduits, enregistrés, communiqués ou détruits.

Je note avec satisfaction que le Conseil du Trésor élabore des lignes directrices à l'intention des fonctionnaires concernant l'utilisation des sites de réseautage social externes.

Le Commissariat a récemment émis des lignes directrices sur le même sujet, lesquelles seraient pertinentes pour les secteurs public et privé. Disponibles sur notre site Web, elles fournissent des renseignements utiles sur les politiques, les pratiques et les responsabilités liées à l'utilisation des sites de réseautage social dans le lieu de travail.

Ce que nous réserve l'avenir

Dans les années à venir, le Commissariat mènera de moins en moins d'enquêtes sur chaque plainte reçue afin de se pencher sur les problèmes de nature plus systémiques qui menacent la vie privée des personnes.

Cela nous permettra d'étudier plus d'une question à la fois. Nous pourrons également nous attaquer aux enjeux les plus susceptibles de mener à d'importants changements.

Pour ce faire, nous lançons, entre autres, des plaintes déposées par la commissaire, ce qui permet de réunir un grand nombre de plaintes individuelles et d'axer notre examen sur les questions sous-jacentes plutôt que sur les points précis de chacun des cas.

Dans le cadre de notre approche de plus en plus systématique, nous redirigerons certaines plaintes et questions à notre direction de la vérification.

Par exemple, nous terminons actuellement une vérification de l'utilisation des technologies sans fil au sein du gouvernement fédéral. Compte tenu des nombreux réseaux du gouvernement et de l'utilisation généralisée des BlackBerry et d'autres technologies de communication sans fil par les fonctionnaires, nous avons tenté de déterminer :

Dans quelle mesure les renseignements personnels des Canadiennes et des Canadiens sont‑ils protégés par les protocoles, les politiques, la formation et les procédures efficaces liés aux technologies de l'information?

Dans les années à venir, nous renforcerons le processus d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, qui donne aux ministères et organismes fédéraux l'occasion d'intégrer à leurs programmes des mécanismes de protection de la vie privée dès leur conception.

À une plus vaste échelle, nous poursuivrons et augmenterons nos efforts de recherche, de sensibilisation du public et de communication avec les secteurs et les personnes clés.

Je suis ravie de pouvoir dire que nos efforts portent fruit. La semaine dernière, par exemple, j'ai eu des conversations avec le sous-ministre de Citoyenneté et Immigration Canada, qui ont mené à un important changement dans une politique liée aux demandes de visas de visiteurs.

Dorénavant, la preuve de la solvabilité financière d'une famille qui parraine une demande de visa sera envoyée directement au ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, sans passer par le demandeur ou d'autres intermédiaires. Ce changement à la politique s'appliquera à des missions dans 60 pays et règle une de nos préoccupations de longue date.

Travailler ensemble

Si, comme je l'ai mentionné plus tôt, nous planifions adopter une approche plus systématique dans nos enquêtes, nous continuerons aussi à consacrer une grande partie de nos efforts à enquêter sur les plaintes déposées par des particuliers.

Cela veut dire que nous continuerons à travailler ensemble — de façon positive et constructive, je l'espère.

Je sais que ce n'est pas toujours facile, surtout que nous sommes en train d'intégrer 22 nouveaux enquêteurs à notre personnel, dont 10 du côté de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Nous avons également l'intention de réduire le temps de réponse pour nos enquêtes. Nous reconnaissons que cela augmente votre fardeau. Toutefois, cela fait partie des efforts que nous déployons en vue d'améliorer le service que nous offrons aux Canadiennes et aux Canadiens.

Je suis très satisfaite de constater que de votre côté, quelques ministères ont commencé à créer une division des politiques au sein de leur bureau de l'Accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.

Cela libère certains membres du personnel des exigences opérationnelles quotidiennes à cet égard et leur permet de se pencher sur la question dans son ensemble, d'élaborer des plans de formation et de travailler avec le personnel des technologies de l'information et d'autres pour veiller à ce qu'il y ait des garanties pour protéger la vie privée dans tous les aspects de votre travail.

Mais que votre bureau de l'Accès à l'information et de la protection des renseignements personnels comprenne ou non un groupe consacré aux politiques, j'espère que votre ministère reconnaît à quel point vous êtes une ressource importante et que vos collègues se tournent vers vous et votre expertise sur une base régulière.

Sans aucun doute, il est crucial que les institutions fédérales intègrent des considérations relatives à la protection de la vie privée à leurs politiques et à leurs programmes dès leur élaboration. Vous avez les connaissances et la crédibilité qui vous permettent de contribuer à ce processus.

Permettez-moi de vous assurer que le Commissariat comprend les difficultés que vous devez surmonter chaque jour afin de protéger les renseignements personnels des Canadiennes et des Canadiens. Nous reconnaissons et apprécions votre dévouement, votre savoir-faire et votre professionnalisme.

Conclusion

Dans son discours en mai dernier, la juge en chef McLachlin a déclaré qu'il y a de bonnes raisons d'être fiers de la façon dont les agents de l'Accès à l'information et protection des renseignements personnels, les commissaires à la protection de la vie privée et les tribunaux ont travaillé ensemble pour faire avancer les questions de la protection de la vie privée et de la transparence du gouvernement.

Elle a toutefois prévenu qu'il ne fallait rien tenir pour acquis.

En effet, elle a dit : « La tentation d'étendre le champ du secret est toujours présente; les défis que posent la technologie et la sécurité publique sur le plan de la vie privée sont toujours plus grands ».

À mon avis, cette citation appuie mon point principal, c'est-à-dire que l'équilibre entre l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels peut poser des défis. En effet, cet équilibre est en constante évolution.

J'ai bon espoir que nous continuerons à travailler ensemble pour garantir le droit des Canadiennes et des Canadiens de garder leur vie personnelle privée, même lorsqu'ils exercent leur droit démocratique de s'informer au sujet des activités de leur gouvernement.

Merci.

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