Vie privée, confidentialité et reddition de comptes : un équilibre à trouver

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Assemblée annuelle de l'Institut d'administration publique du Canada

Le 26 août 1997
St. John's, Terre-Neuve

Gerald Neary
Directeur des Enquêtes
(Le texte prononcé fait foi)


Tout d'abord, je tiens à vous remercier de m'avoir fourni l'occasion de ce retour aux sources, aussi bref soit-il. Pour ceux et celles d'entre vous qui venez d'ailleurs, si je devais reprendre cet accent et ce débit rapide que j'avais naguère et que vous perdiez le fil de mes propos, faites-moi de grands signes. Je ferai comme je fais d'habitude au bureau et j'attendrai que tous m'aient rattrapé avant de poursuivre.

Ma première tâche consiste à vous expliquer le fonctionnement du modèle fédéral pour la pondération de la vie privée et de la reddition de comptes. À l'échelon fédéral, les dispositions législatives sur l'accès à l'information et sur la protection de la vie privée sont des lois distinctes, qui ont chacune leur commissaire. Je travaille pour le commissaire à la protection de la vie privée, et mes remarques porteront donc essentiellement sur les renseignements personnels, la consultation de ceux-ci par les particuliers concernés et les circonstances en justifiant la communication. Avant de commencer, j'aimerais ouvrir une parenthèse : il ne s'agit pas ici de la « protection de la vie privée contre la reddition de comptes ». La protection de la vie privée des particuliers a tout à voir avec la reddition de comptes, les comptes que doivent rendre les pouvoirs publics à l'égard des mesures qu'ils prennent concernant les personnes qu'ils servent. Ne l'oublions pas.

Les démocraties occidentales ont beaucoup souscrit en paroles au principe du « droit de savoir ». Pourtant, pas plus tard qu'il y a une vingtaine d'années, une poignée seulement de gouvernements avaient reconnu aux personnes qui acquittent les factures, dans un texte de loi, le droit de suivre de près l'action de celles qui engagent les dépenses. Les lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels ne sont que deux des outils qui permettent à l'électorat de demander des comptes à l'État.

Cela a amené un changement de fond en comble dans l'administration publique qu'un bon nombre d'entre vous avez connue. Manifestement, les années du mandarinat muet, quasi invisible et cultivant le secret sont terminées. Certains pleurent la fin de cette époque et les complications que la nouvelle apporte, tandis que d'autres prétendent que la qualité de la gestion des affaires publiques est en baisse constante depuis, mais cette question est l'affaire d'un autre groupe de discussion, un autre jour.

J'aimerais faire deux observations rapides avant de passer au coeur du sujet. D'abord, malgré leur attrait initial (et leur plus grande visibilité à la une des journaux), les demandes faites en vertu du droit d'accès à l'information cèdent le premier rang aux demandes faites en vertu du droit à la protection de la vie privée dans bien des gouvernements. Évidemment, la situation varie d'un minstère à un autre, mais, globalement, le résultat est le suivant : la majorité des gens s'intéressent à ce qui les concerne personnellement. Par exemple :

  • Pourquoi ma demande de prestations de pension supplémentaires a-t-elle été rejetée ?
  • Pourquoi ma candidature n'a-t-elle pas été retenue ?
  • De quel droit le gouvernement se mêle-t-il de la façon dont j'élève ma fille ?

Ce sont des questions qui, pour paraphraser le célèbre Walter Cronkite, « illuminent la vie de la plupart des gens ». Et ce sont les questions auxquelles la Loi sur la protection des renseignements personnels trouve réponse. Au cours des 13 années d'application de la loi fédérale, les demandes relatives aux renseignements personnels ont dépassé à plus de cinq contre une les demandes faites en vertu de l'accès à l'information.

Deuxièmement, les préoccupations liées à la protection de la vie privée surgiront dans les secteurs les plus inattendus. Nous ne pouvons partir du principe que, en instaurant un mécanisme visant le traitement des demandes d'information, nous nous sommes préparés à assurer la protection des renseignements personnels. Si vous ne me croyez pas, vous vous souviendrez peut-être d'un reportage au sujet de la découverte de renseignements personnels concernant des fonctionnaires de l'Alberta conservés sur un disque dur. Le disque avait été retiré d'un ordinateur appartenant au gouvernement, reconditionné et vendu à un magasin d'informatique local. Personne n'avait songé à s'assurer que les données qu'il contenait avaient été effacées. Et des incidents de même nature se sont également produits dans l'administration fédérale.

D'où cette mise en garde au sujet des questions de protection de la vie privée : attendez-vous à des surprises.

J'aimerais vous décrire en quelques mots comment fonctionne un texte de loi sur la protection de la vie privée, soit la Loi sur la protection des renseignements personnels du gouvernement fédéral. Bien que les lois exhaustives ne soient pas toutes les mêmes, elles reposent sur les mêmes principes.

Ensuite, nous pourrons reconnaître les problèmes relatifs à la protection de la vie privée quand ils se présentent - car il s'en présentera dans toutes les administrations publiques. Enfin, nous verrons comment aborder ces problèmes. Et quand je dis « nous verrons », je pèse mes mots. Je n'ai pas l'intention de me tenir devant vous et de prêcher. Je décrirai des cas réels, extraits de nos dossiers et de ceux des commissaires provinciaux, puis, avec votre aide, nous analyserons les questions en jeu. Nous pourrions même en arriver à un consensus sur la façon de traiter le cas.

Mais pour commencer, faisons un peu d'histoire. La Loi sur la protection des renseignements personnels a été instaurée il y a plus de 14 ans, en grande partie en réponse à l'incidence des nouvelles technologie de l'information. En fait, elle a eu comme précurseur une étude menée en 1972 par le ministère de la Justice et le ministère des Communications intitulée Ordinateur et vie privée. C'est dire qu'il y a 25 ans déjà, il était évident pour les auteurs du rapport qu'existait une technologie extrêmement puissante et utile, susceptible, comme effet secondaire, de faire de la vie des citoyens et des citoyennes un livre ouvert.

N'oublions pas que c'était avant l'avènement des réseaux locaux, des entrepôts de données, des ordinateurs à stylet et de l'utilisation généralisée des modems. Et, bien entendu, c'était bien avant Internet.

Les auteurs du rapport avaient notamment conclu que l'adoption de règles s'imposait pour que le gouvernement rende des comptes quant à la façon dont il traite les renseignements personnels concernant ses clients et ses employés. La première tentative à cet égard a été l'inclusion de droits limités relatifs aux renseignements personnels à la partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Cependant, les pressions en vue de l'adoption d'une loi sur l'accès à l'information et les inquiétudes croissantes au sujet de l'incidence profonde de la technologie ont pavé la voie, au début des années 1980, à la rédaction d'une loi efficace sur la protection des renseignements personnels qui contient un code de pratiques équitables relatives à l'information. Comme les deux lois portent sur les droits relatifs à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l'accès à l'information ont été rédigées et adoptées en vertu d'un projet de loi, en 1982.

Les deux lois ont un même objectif, soit assurer une plus grande transparence et reddition des comptes de la part du gouvernement par la communication d'information à la population qu'il sert. Cela signifie qu'il faut donner au public accès à l'information générale relative au gouvernement. Cela signifie également qu'il faut donner aux particulier accès aux renseignements personnels les concernant que détiennent les institutions fédérales. Les règles régissant tout le cycle de vie de la gestion de l'information représentent cet élément additionnel et essentiel de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

En résumé, la Loi limite la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels par le gouvernement. Elle énonce les droits des particuliers à consulter les renseignements personnels les concernant et à y faire apporter des corrections, si nécessaire. Et elle établit la fonction d'ombudsman indépendant chargé de faire enquête à l'égard des plaintes et de surveiller le respect de la Loi dans les institutions fédérales.

Son pendant, la Loi sur l'accès à l'information, porte sur l'accès aux dossiers généraux du gouvernement, tout, en fait, des sondages d'opinion publique aux documents stratégiques en passant par les procès-verbaux de réunions de comités, mais pas, sauf quelques exceptions, les renseignements personnels. En fait, une décision récente de la Cour suprême énonce clairement que, dès que des renseignements sont jugés comme étant personnels, c'est-à-dire qu'ils concernent un individu identifiable, ils tombent sous le coup de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

L'on peut soutenir que l'objet le plus essentiel de la Loi sur la protection des renseignements personnels à l'âge de l'informatique est le code relatif aux pratiques équitables en matière d'information. Ce code vise à empêcher le gouvernement d'établir des profils détaillés des citoyens et des citoyennes en limitant la collecte par celui-ci de renseignements personnels à ceux qui sont prévus par la loi. Il oblige le gouvernement à nous révéler les raisons pour lesquelles il a besoin de l'information et la façon dont il se servira de celle-ci tout en empêchant d'autres utilisations sans notre consentement. Et il oblige le gouvernement à veiller à ce que l'information soit la plus exacte et la plus à jour possible.

Les protections les plus rassurantes que contienne le code sont peut-être les limites prévues quant à la communication sans notre consentement des renseignements personnels nous concernant. Bien entendu, des exceptions à cette règle sont prévues. La protection de la vie privée n'est pas un droit absolu et elle doit parfois céder la place à d'autres besoins pressants. Par exemple, l'on peut communiquer des renseignements personnels pour respecter d'autres lois du Parlement, pour respecter un mandat ou une assignation à comparaître; à un député qui aide un commettant à régler un problème ou à des services de police dans la conduite d'enquêtes licites.

Les ministères fédéraux oublient fréquemment (et peut-être sciemment) une exception importante, soit la capacité de communiquer des renseignements personnels lorsque le chef de l'institution estime que l'intérêt public, dans ce cas, l'emporte clairement sur toute intrusion dans la vie privée. Pensez-y la prochaine fois que vous entendrez quelqu'un dire que la Loi sur la protection des renseignements personnels les empêche de communiquer de l'information sur, par exemple, l'évasion d'un criminel dangereux. Les responsables des institutions fédérales ont toute la latitude voulue pour prendre la décision d'informer le public à ce sujet. Disons que, parfois, la Loi sur la protection des renseignements personnels est bien utile comme bouc-émissaire.

En toute franchise, le nom « Loi sur la protection des renseignements personnels » est bien choisi, puisqu'il s'agit d'une loi protégeant l'information. La Loi ne porte pas sur la surveillance qui prend de plus en plus d'ampleur dans notre société, sur les caméras installées dans les immeubles à appartements et aux coins de rues ni sur les pirateurs d'Internet, pas plus qu'elle tente d'aborder les notions plus vastes du droit à sa vie privée ou. comme l'a dit le juge américain Brandeis « le droit de vivre en paix ». Et la loi fédérale ne s'applique qu'à l'administration fédérale. Elle ne régit pas le Parlement, les tribunaux, certaines sociétés d'État ou le secteur privé assujetti à la réglementation fédérale.

Plusieurs provinces ont des lois comparables; par exemple, l'Ontario, la Colombie-Britannique et le Québec. D'autres lois provinciales confèrent le droit de consulter ses dossiers personnels, mais elles ne limitent pas la collecte, l'utilisation et la communication des renseignements. Et l'Île-du-Prince-Édouard n'a pas de loi sur la protection des renseignements personnels. Les Québécois ont le meilleur régime : leur vie privée est protégée par le Code civil et leur Charte des droits et des libertés de la personne, et même le secteur privé est régi par leur loi sur la protection des renseignements personnels.

Les lois exhaustives, comme la loi fédérale et celles de l'Ontario et de la Colombie-Britannique, reposent sur le même ensemble de principes qui figure dans pratiquement toutes les lois sur la protection des renseignements personnels de par le monde. J'aimerais expliquer ces principes plus en détail en prenant la loi fédérale comme exemple.

Je vous rappelle que la loi fédérale définit les « renseignements personnels » comme des renseignements « quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable ».

Donc, les principes :

  1. La Loi limite la collecte de renseignements personnels à ceux qui sont requis par un programme dont le mandat repose sur des dispositions législatives. Les institutions gouvernementales ne peuvent pas recueillir des détails personnels croustillants ni dresser des profils détaillés de leurs employés et de leurs clients. Elles doivent axer leur collecte sur les renseignements nécessaires à l'exécution du programme.
  2. Le gouvernement doit réunir l'information directement auprès des particuliers, dans la mesure du possible, à moins que ceux-ci consentent à une collecte indirecte ou que la Loi autorise la communication. La collecte peut toutefois ne pas être directe si elle devait se solder par le recensement de renseignements inexacts, s'avérer contraire à l'effet recherché ou compromettre l'utilisation de l'information. Manifestement, la GRC ne s'adresse pas au revendeur de drogue local pour commencer à monter son dossier d'enquête.
  3. L'institution gouvernementale doit expliquer pourquoi l'information est réunie et la façon dont celle-ci sera utilisée. Puis, elle ne peut utiliser l'information qu'à cette fin ou à une fin jugée « compatible ».
  4. Toute information qu'une institution réunit à une fin administrative doit être conservée assez longtemps pour donner à l'intéressé(e) une occasion raisonnable d'examiner celle-ci. L'Archiviste national conseille les ministères sur l'adoption de calendriers de conservation suffisants, mais, en général, les dossiers personnels doivent être conservés au moins deux ans.
  5. L'organisation doit prendre toutes les mesures raisonnables pour que l'information soit la plus exacte, à jour et exhaustive possible.
  6. Le gouvernement doit prévenir la communication de dossiers personnels à toute personne n'ayant pas le droit de savoir ni ne pouvant justifier un besoin à cet égard. Cela impose des obligations comme celles consistant à limiter le nombre de gestionnaires et d'employés pouvant avoir accès aux dossiers personnels et à assurer la sécurité des dossiers sur papier, des systèmes d'information électroniques et des lieux de conservation.

Enfin, la Loi oblige le gouvernement à gérer l'élimination de l'information, c'est à-dire la façon dont celle-ci est détruite. Vous seriez surpris du nombre de fois que d'anciens dossiers personnels finissent dans des sacs à déchets abandonnés dans des ruelles, dans de vieux classeurs, dans des décharges ou, leur équivalent moderne, sur des disques durs ou des disquettes usagés offerts dans les boutiques d'informatique locales.

Outre l'imposition au gouvernement de ce code de pratiques équitables en matière d'information, la Loi nous confère également le droit d'examiner les dossiers personnels conservés par les institutions gouvernementales. Cette disposition comporte toutefois des exceptions précises, dont l'information figurant dans les dossiers d'organismes d'enquête déterminés par règlement, les documents contenant des renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client, l'information reçue en confidence d'autres ordres de gouvernement et d'États étrangers, et l'information concernant des tiers.

Et, pour assurer la reddition de comptes à l'égard de tout le processus, la Loi nous confère le droit de porter plainte auprès d'un ombudsman indépendant, le commissaire à la protection de la vie privée. Le commissaire est nommé non pas par le gouvernement, mais bien par le Parlement, pour un mandat de sept ans. Il relève directement du Parlement par l'intermédiaire des présidents de la Chambre et du Sénat. Il peut à toute période de l'année présenter au Parlement un rapport spécial sur toute question qu'il estime urgente. Et il peut lui-même prendre l'initiative d'une plainte s'il croit qu'une enquête devrait être menée sur un sujet donné. Il a le pouvoir de visiter des locaux, d'interroger des témoins et d'ordonner la production de documents. En fait, il a tous les pouvoirs d'une cour supérieure d'archives.

Cela étant dit, le commissaire est un ombudsman. Il ne peut pas ordonner qu'une plainte soit réglée de telle ou telle manière. Son rôle, comme celui de tous les ombusdmans, consiste à régler les différends. Sa « carotte », si l'on peut dire, est son caractère raisonnable, l'aspect non menaçant de ses pouvoirs et une approche générale axée sur la coopération., tandis que son « bâton » consiste en sa crédibilité, son indépendance, ses connaissances et, dans l'éventualité de l'échec des éléments que je viens d'énumérer, la dénonciation et l'embarras en découlant. Et le commissaire détient l'arme ultime lorsqu'il estime qu'une personne s'est vue refuser, à tort, l'accès à des renseignements personnels et qu'il ne peut ordonner la communication de l'information en question : il peut demander à la Cour fédérale la révision de la décision de l'institution gouvernementale.

Je vous remercie.

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