Le E-311

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Regroupement des chômeurs et chômeuses de l'Estrie et la Ligue des droits et libertés de l'Estrie

Le 24 avril 1998
Sherbrooke, Québec

Julien Delisle
Directeur exécutif
(Le texte prononcé fait foi)


Bonsoir, Mesdames et Messieurs! Je suis heureux et fier d'être parmi vous ce soir en qualité de représentant du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada pour vous parler de la confidentialité de nos renseignements personnels dans un monde où les technologies se développent à un rythme ahurissant et servent souvent d'outils pour nous surveiller et nous contröler au lieu de contribuer à assurer notre bien-être.

Permettez-moi avant tout de consacrer quelques moments à vous parler de l'organisme fédéral que je représente. Notre commissaire est un officier parlementaire dont la fonction principale est de limiter les indiscrétions fédérales dans vos renseignements personnels. Le commissaire est à la fois un enquêteur indépendant, un vérificateur et, parfois, un critique des rouages de l'administration fédérale. Ses pouvoirs découlent essentiellement de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui s'applique à la centaine d'organismes fédéraux qui lui sont assujettis. Cependant, notre commissaire n'a pas droit de regard sur les renseignements recueillis ou contrölés par les gouvernements provinciaux ou municipaux, ou par le secteur privé.

L'élément clé de la loi est qu'elle réglemente la collecte, l'utilisation et la communication des renseignements personnels. Elle stipule qu'une personne a le droit de consulter les renseignements qui la concernent, et de demander qu'on les corrige au besoin. Si une personne est insatisfaite des réponses faites à sa demande, ou qu'elle estime que la collecte, l'utilisation, ou la communication de ses renseignements personnels contrevient à la loi, elle peut porter plainte chez nous.

La technologie a beaucoup évolué au cours des dernières années, et la façon dont les gouvernements croient qu'ils peuvent l'utiliser nous préoccupe tout particulièrement au Commissariat. En effet, ils perçoivent trop souvent la technologie comme la solution ultime à leurs problèmes de gestion de systèmes, et c'est notre droit à la vie privée qui est immolé sur l'autel de l'efficacité. À ce chapitre, le gouvernement fédéral est tout aussi coupable.

Couplage

Voici ce que notre enquête a permis d'établir en ce qui a trait à la question du couplage de données qu'effectue Ressources Humaines Canada dans l'administration de son programme d'assurance-emploi, le sujet qui nous réunit tous ici ce soir. À l'intention de ceux pour qui le sujet est encore flou, voici ce dont il s'agit : tout voyageur qui revient au Canada via un transporteur public aérien doit remplir une fiche (que nous appelons couramment la E-311) et la présenter aux douaniers à son arrivée. Cette collecte directe d'informations est strictement effectuée aux fins de Douanes Canada, mais les données recueillies servent aussi à Revenu Canada et à l'Assurance-emploi.

Ressources Humaines Canada recoupe les fiches de douane avec les dossiers des prestataires d'assurance-emploi pour déterminer si les prestataires ont reçu des prestations au moment où ils étaient à l'étranger, le but de l'opération étant d'attraper les fraudeurs, qui sont nombreux de l'avis du ministère.

Consulté officieusement dès 1995 au sujet de ce projet de couplage de données Douanes-Assurance-chömage, et se rendant compte que les preuves d'abus sont, dans une large mesure, du genre anecdotique, le personnel du Commissariat s'est empressé de demander à Ressources humaines Canada et à Revenu Canada de justifier un tel projet de couplage, et de fournir entre autres une analyse coüts-avantages. Pour ceux qui l'ignorent, je dois préciser que les ministères ont l'obligation d'aviser le Commissariat 60 jours à l'avance des mesures de couplage proposées et d'en fournir une évaluation complète et détaillée.

Le projet entier comptait quatre phases : une étude de faisabilité pour recueillir des données pour l'analyse coüts-avantages, une deuxième étude de faisabilité plus approfondie, un projet pilote de six mois, et enfin une mise en oeuvre complète à la fin de 1997.

Question beaucoup complexe...

Pour certaines personnes les initiatives du Commissariat, telle ma présence ce soir ici, équivaut littéralement à dépenser les fonds publics pour défendre des fraudeurs. Dans l'ensemble, la question est beaucoup plus complexe puisque ce contre quoi nous nous élevons, c'est le fait que le gouvernement perquisitionne dans les dossiers d'honnêtes voyageurs et prestataires de l'assurance emploi (et la majorité d'entre nous sommes honnêtes) pour coincer quelques vrais fraudeurs.

Bref, on présume que tout le monde est coupable jusqu'à ce qu'on puisse établir l'innocence des personnes qui ne fraudent pas. On est même allé jusqu'à demander à des femmes en congé de maternité de bien vouloir prouver aux enquêteurs du ministère qu'elles avaient bel et bien leurs enfants avec elles lors de leurs voyages. Vous serez peut-être intéressés à apprendre que cette pratique a été abandonnée lorsque la présidente du Conseil du statut de la femme du Québec a protesté. Pour nous, il est clair que, si nous voulons susciter et maintenir le respect pour la vie privée, nous devons nous préoccuper de la protéger, car elle représente une vraie valeur - un droit fondamental à l'intimité. Nous ne devons pas nous contenter de manoeuvrer - après coup - pour prouver notre innocence. Mais revenons à la chronologie des événements.

Étude de faisabilité

En vue de recueillir les données nécessaires à une proposition officielle de couplage, Revenu Canada et Ressources humaines Canada ont donc signé un accord en juin 1995 aux termes duquel Revenu Canada communiquerait à Ressources humaines Canada les renseignements sur les voyageurs afin que l'étude de faisabilité sur la détection des fraudeurs de l'assurance-emploi puisse se dérouler.

Cet accord prévoyait la communication, dès juillet 1995, des fiches remplies par les voyageurs. Un échantillonnage de fiches en provenance de neuf aéroports a été recueilli par Revenu Canada pour les mois de juin, septembre et novembre 1994 ainsi que pour février et mars 1995. Fait à signaler, Ressources humaines Canada s'était engagé au départ à ne pas prendre de mesures punitives à l'égard des personnes relevées lors du couplage des données.

Dans les faits, puisque Revenu Canada conservait les fiches des voyageurs sur microfiches, Ressources humaines Canada a dü embaucher du personnel supplémentaire pour convertir, dans les locaux de Revenu Canada, l'information contenue sur les quelque 16 000 fiches servant d'échantillons en format électronique et la verser sur des disquettes. Il est à noter que l'information dont il s'agit ici porte sur le nom, la date de naissance, le code postal et les périodes d'absence des voyageurs, ainsi que les numéros des bobines et des microfiches sur lesquelles les fiches E-311 sont conservées.

Cette étape du couplage électronique, qui s'est échelonnée sur une période de cinq mois, a permis de relever les noms de 257 personnes qui étaient à l'extérieur du pays au moment où elles recevaient des prestations d'assurance-emploi, soit 1,5 pour 100 de l'ensemble des échantillons prélevés. Ressources humaines Canada a alors retourné les disquettes à Revenu Canada et obtenu une photocopie des fiches E-311 de ces 257 personnes.

Projet de couplage

Après avoir analysé les résultats de l'étude de faisabilité, Ressources humaines Canada a présenté un projet officiel de couplage des données au Commissariat en janvier 1996. Dès le départ, soit lors d'une rencontre pour discuter du projet pilote, le Commissariat avait communiqué ses inquiétudes face au projet, surtout en ce qui avait trait à l'utilisation de données rétroactives, au manque d'avis donné aux voyageurs au sujet de l'utilisation indépendante des fiches de douanes durant le projet pilote et sur le manque d'accord écrit sur les modalités de l'échange. Ressources humaines Canada ayant donc complété sa proposition de couplage des données à la fin de février et en mars 1996 et notre personnel croyant comprendre que toutes les préoccupations soulevées trouveraient réponse avant la mise en oeuvre du projet, le Commissariat a avisé par écrit le ministère qu'il ne s'opposerait pas à l'exécution de ce que nous croyions être tout simplement uu projet pilote.

Ressources humaines Canada a obtenu de nouveau les données de Revenu Canada utilisées lors de l'étude de faisabilité et n'a fait que confirmer les chiffres obtenus. En juillet 1996, Ressources humaines Canada a fourni des copies de chaque dossier de demande de prestations d'assurance-emploi identifié et des fiches E-311 au représentant régional des prestataires d'assurance-emploi concernés. L'information acheminée a alors été transmise au Centre d'emploi du Canada pertinent, qui a communiqué avec les prestataires identifiés pour savoir pourquoi ils avaient réclamé des prestations d'assurance-emploi alors qu'ils étaient en voyage.

Projet pilote

Ressources humaines Canada percevait le retraitement des données ayant servi à l'étude de faisabilité comme la première phase de son projet pilote pour confirmer les données obtenues, mais c'est seulement en avril 1997 que les ministères signent un protocole pour ce projet. À la fin du projet, Ressources humaines Canada devait décider si celui-ci deviendrait une opération permanente; dans l'intervalle, il rembourse à Revenu Canada les coüts de l'équipement et des 30 employés nécessaires à la création de la base de données électronique. On remarque ici que Revenu Canada a ajouté le but du voyage par rapport aux renseignements communiqués antérieurement. Donc, en résumé, sur une base mensuelle, Revenu Canada a commencé à fournir à Ressources humaines Canada des bandes informatiques contenant les déclarations des voyageurs canadiens depuis décembre 1992 à juin 1993 et de décembre 1994 à mars 1995. À l'aide d'un programme informatique spécial, la bande magnétique est jumelée aux données informatisées du dossier de prestations et de versements en trop de la Commission. Dans ce dossier, on retrouve les renseignements recueillis par la Commission, soit le nom, l'adresse, la date de naissance des prestataires et les périodes de paiement des prestations.

On relève un élément intéressant au chapitre de la conservation des données. Bien que la période de conservation des microfiches E-311 soit de deux ans, Revenu Canada les conservait depuis 1992 sans aucune raison apparente sur le plan des douanes. On imagine facilement ce que cela signifie, quand on pense qu'environ 18 millions de voyageurs et de résidents entrent au pays chaque année par voie aérienne!

Bref, les noms des personnes identifiées et les fichiers de demandes ont été expédiés aux fins de vérification et de suivi, et Ressources humaines Canada a pris des mesures punitives relativement aux demandes antérieures à décembre 1994. Les prestataires ont été contactés, et certains qui n'ont pu justifier leur absence ont dü rembourser les prestations reçues pendant leur période d'absence et verser une amende. Pourtant en mars 1997, le ministre des Ressources humaines Canada avait précisé au commissaire que des poursuites ne seraient pas entamées suite à l'application rétroactive du programme avant 1996 et que seulement les cas ultérieurs à janvier 1994 seraient considérés comme ayant reçu des versements en trop.

Branle-bras de combat

L'importante couverture médiatique découlant de ces poursuites a d'ailleurs provoqué un véritable débat à l'échelle nationale, débat qui a divisé tout le pays. Les partisans de l'approche dure, qui favorisent une saine gestion des fonds publics, ont applaudi. L'autre camp, celui des défenseurs des droits de la personne, a soutenu que le couplage était d'une ampleur telle qu'il enfreignait la Loi sur la protection des renseignements personnels et qu'il constituait une menace aux droits fondamentaux.

Naturellement nous au Commissariat avons suivi et participé activement à ce débat en n'hésitant pas à communiquer notre position face à l'enjeu ultime de cette question, mais ce ne sera que le 23 octobre 1996 que le Commissariat sera officiellement saisi du cas avec le dépöt d'une première plainte concernant le E-311 et plus particulièrement le couplage entre les Douanes et les Ressources humaines. À compter de ce moment, les échanges entre toutes les parties en cause ont été nombreux et les communications fréquentes.

Enfin, en janvier 1997, B.Phillips, notre commissaire, écrit aux ministres du Revenu et des Ressources Humaines Canada pour leur communiquer ses préoccupations quant à la légalité du programme en vertu de la Charte des droits et libertés et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Ces derniers lui répondront par écrit en février qu'ils avaient été avertis que le programme avait reçu l'approbation de notre bureau. Deux jours plus tard le commissaire clarifiera sa position et précisera par écrit une fois de plus que l'entente donnée visait uniquement à évaluer un projet pilote et non un programme gouvernemental. Dans une lettre de suivi subséquente en date du 11 février 1997 et suite à une réunion de la journée précédente avec les ministres, le commissaire demande qu'on suspende le programme jusqu'à ce que sa légalité soit établie. Un envoi subséquent du commissaire à la protection de la vie privée aux ministres concernés en mars 1997 traitera de la question de la Charte des droits et libertés et suggérera de s'en remettre à la cour pour trancher de la légalité du couplage.

Le temps me fait défaut pour entrer dans tous les petits détails, mais il suffit de dire que toutes les avenues ont été explorées pou sensibiliser les ministères concernés aux implications de ce programme de couplage sur la vie privée. En effet, après avoir tenté de médier auprès des deux ministères concernés et essuyé deux refus, le Commissariat a tenté de renforcer sa position en sollicitant un avis juridique d'un éminent expert en droit constitutionnel. Celui-ci a conclu qu'il s'agissait bel et bien d'une infraction à l'article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés et que le gouvernement ne disposait d'aucun motif solide pour justifier une semblable perquisition dans les dossiers. Selon eux, ce programme de couplage serait comparable à donner à nos forces policières le plein pouvoir de perquisition dans nos résidences sans avoir à obtenir au préalable un mandat de perquisition düment signé par un juge.En soi cela est inconcevable.

Bien entendu, cet avis juridique a été acheminé à Ressources humaines Canada et à Revenu Canada, mais malgré tout, et en dépit de nombreuses rencontres et d'épuisantes discussions avec Ressources humaines Canada, le Commissariat n'a pu en venir à un accord, et il a décidé d'en référer aux tribunaux.

Pour le Commissariat et comme je le mentionnais antérieurement, il s'agit concrètement d'un acte de perquisition et de saisie tout à fait déraisonnable aux termes de l'article 8 de la Charte des droits et libertés. Parallèlement, le gouvernement n'a pas le droit, aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de contraindre les personnes à fournir des renseignements à une fin, puis d'utiliser ces renseignements à d'autres fins.

Enfin, depuis mars 1998, notre dossier s'est étoffé puisqu'un nombre total de 898 plaintes a été reçu. Ces plaintes proviennent d'un total de 305 personnes et se subdivisent en trois types de plaintes différentes. Contre Ressources humaines Canada pour la collecte et l'utilisation des fiches E-311, contre Revenu Canada pour la communication de la fiche E-311 et contre Revenu Canada pour la collecte de renseignements sans avis d'utilisation pour vérification de l'éligibilité à l'assurance-emploi. Détail qui vous intéressera peut-être, des 898 plaintes déposées au Commissariat en date de la mi-mars 1998, environ 250 provenait de la province de Québec, suivi de 35 en provenance de l'Ontario, d'une dizaine de la Colombie-Britannique, de 5 de l'Alberta et d'une ou deux de chacune des autres provinces.

Pour ceux qui sont friands de données et de statistiques ou encore qui se demandent si le couplage en vaut le coup, voici quelques faits qui illustreront ce qui est en jeu et pourquoi les ministères directement concernés mettent tellement d'acharnement à défendre ce programme.

Ce type de couplage permet annuellement d'enquêter sur environ un million de cas. En 1996-1997 seulement, on a relevé 290 000 versements en trop, imposé 100 000 pénalités et entamé quelque 300 poursuites. Dans la même année financière, quelque 315 millions de en versements en trop, pénalités et amendes ont été imposés. En outre, à cela s'ajoute la somme d'environ 250 millions de $ en prestations d'assurance-emploi qui n'ont pas été versées à des prestataires qui, a-t-on estimé, n'y avaient pas droit.

Comme on peut le voir, il y a des sommes importantes en jeu, ce qui explique certainement l'acharnement qu'on met à défendre ce programme de recoupement des données.

La maintenant fameuse fiche E-311

La fameuse fiche E-311 contient les renseignements suivants : le nom, l'adresse et la date de naissance du voyageur, le numéro de son vol, le nom de la compagnie de transport, le point d'origine, la date de départ du Canada, la date de retour, la valeur des produits achetés, le montant de l'exemption personnelle réclamée, ainsi que le lieu d'arrivée.

Permettez-moi de vous dire ici que c'est là une liste beaucoup plus détaillée que ce qui est réellement nécessaire aux fins poursuivies par les ministères. En effet, nous avons pu établir en cours d'enquête que seul le nom, l'adresse, la date de naissance et la durée du voyage devraient être accessibles au ministère des Ressources Humaines aux fins du couplage. Trop souvent, les renseignements personnels recueillis outrepassent largement les renseignements réellement nécessaires, comme dans le cas présent.

Le couplage permet d'identifier, pour la période après 1994, tous les résidents canadiens ayant complété le formulaire E-311 qui ont voyagé à l'extérieur du Canada alors qu'ils recevaient des prestations d'assurance-emploi. Puis on vérifie manuellement l'identité des personnes, pour assurer que des prestations ont bien été versées lors des périodes mentionnées sur le formulaire et que les absences hors pays avaient été signalées à la Commission d'assurance-chömage.

Lorsqu'il s'agit d'une absence non déclarée en période de prestations, une lettre est expédiée au prestataire l'informant des renseignements recueillis auprès des Douanes et l'invitant à s'expliquer. Plusieurs scénarios peuvent s'ensuivre :

Le prestataire peut, s'il le désire, obtenir une copie de la fiche E-311 et des cartes d'assurance-emploi. Si le prestataire déclare qu'il n'était pas absent du pays, ou encore si on l'accuse de ne pas avoir déclaré son voyage, un agent de la Commission poursuit l'enquête et parle aux personnes concernées et compare les signatures, ou encore,

Si la personne n'explique pas son absence ou offre une explication inacceptable dans le cadre de la Loi sur l'assurance-chômage, un recouvrement de paiements en trop est établi avec ou sans pénalité.

Pénalités et personnes touchées

À titre d'exemple de l'étendue de la situation, en 1995-1996, plus de 29 000 prestataires se sont déclarés absents du pays et ont subi en conséquence des interruptions des périodes de prestations. En fait, ces personnes étaient dans l'obligation de se déclarer prêtes à travailler mais ont été pénalisées pour s'être absentées du pays.

En vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, la Commission peut imposer une pénalité à ces prestataires s'il est établi que les informations fournies sont erronées ou fausses. La pénalité peut aller d'un simple avertissement à une amende équivalant à trois fois le tarif hebdomadaire perçu. Par ailleurs dans certains cas, la Commission peut, en vertu de l'article 135 de la Loi, imposer une amende se situant entre 200 $ et 5000 $ et une peine de prison d'au plus 6 mois.

À noter que s'il y a pénalité ou que la Commission décide de réclamer les versements en trop, le prestataire peut en appeler en première instance de la décision et aller en appel devant un conseil arbitra. Ensuite, il peut aller en appel devant un juge-arbitre, dont la décision peut être revue par la Cour d'appel fédérale, et même la Cour suprême..

La détection des cas de fraude se fait au niveau des prestataires et des employeurs. En ce qui a trait aux prestataires, la Commission a généralement accès à des renseignements qui peuvent provenir de trois sources différentes :

  • en premier lieu, des programmes de contrôle automatiques de la Commission, qui sont axés sur le travail et les gains non déclarés et sont à l'origine d'environ 75 % des versements en trop recouvrés par la Commission;
  • en deuxième lieu, la tenue d'enquêtes sur des groupes de prestataires dans des régions à risque pour ce type d'abus;
  • enfin, en troisième lieu, des divulgations de tierces personnes.

En conclusion...

Maintenant, où en sommes-nous dans les faits – Voilà une question à laquelle je ne peux pas vous répondre de façon tout à fait transparente. Je dois me contenter de vous répéter que nous nous préparons à aller en cour et que les documents nécessaires doivent être déposés prochainement. Mais il y a quand même du nouveau à l'horizon. En effet, comme on le sait tous les négociations ont achopées une première fois avec le ministère de la Justice et les ministères concernés, mais une entente est finalement intervenue.

Comme vous le savez, en tant qu'ombudsman, notre commissaire ne peut pas émettre d'ordonnances.Cependant, en vertu des articles 41 et 42 de la Loi, il peut y avoir révision par la Cour fédérale dans les cas de refus de communication de renseignements personnels par une institution. Quoiqu'il existe un recours en révision de la décision de refus devant la Cour, un tel recours n'existe pas au niveau de l'usage non compatible. Le commissaire a donc dü négocier avec toutes les parties en cause pour en arriver à une entente qui tenait compte de cet élément devant le tribunal.

En effet, toutes les parties en sont arrivées à une solution acceptable quant à ce sur quoi on devrait demander au tribunal de trancher. Tout ce que je puis vous confier ici est que la Cour devra légiférer quant à la prédominence de la Loi sur la protection des renseignements personnels sur les autres loi et sur fameuse la question de l'article 8 de la Charte.

En attendant, il y a tous les jours des prestataires, sommés de comparaître et de s'expliquer devant la Commission et moins combatifs qui choisissent tout simplement d'acquitter la facture qu'on leur soumet par honte ou par manque d'outils à l'appui de leur défense ou encore parce qu'ils estiment le combat perdu d'avance.

D'autres plus chanceux, obtiennent des sursis ou un ajournement de la cause pour une période pouvant aller à un an ou encore jusqu'à ce que la Cour tranche (si une décision est prise avant), solution qu'on souhaite vivement voir appliquer dans l'ensemble des causes. Bref, pour le moment on note un manque flagrant d'uniformité dans le traitement des prestataires poursuivis. De notre cöté au Commissariat, nous n'avons pas cessé d'accueillir les requêtes du public, de prendre les plaintes et de répondre aux nombreuses demandes d'information à ce sujet, en plus de prêter main forte en communiquant notre position officielle.

Pour terminer j'aimerais vous rappeler qu'il y a 10 ans, un citoyen pouvait choisir de demeurer incognito et d'être simplement monsieur et madame Tout le Monde; le concept de vie privée commençait à peine à émerger. À bien y penser, c'était l'époque o% l'entreprise privée, ainsi que le secteur public, avaient accès à bon nombre de renseignements personnels nous concernant, mais ces renseignements étaient décousus. L'essor de l'informatique et des télécommunications a carrément chambardé cet équilibre précaire, en éliminant deux mécanismes naturels de protection de la vie privée : le volume de papier que représentaient nos renseignements et la grande difficulté, sinon l'impossibilité, de recouper des renseignements de divers dossiers, ou de divers organismes, sans ordinateur.

Nous évoluons aujourd'hui dans un univers à la fois totalement décloisonné et à la fine pointe de la technologie. Pour bien comprendre les enjeux, il faut réaliser que, du lever au coucher, nous sommes soumis à diverses formes de surveillance, plus insidieuses et envahissantes les unes que les autres. Qu'il s'agisse de nos moindres mouvements dans notre immeuble, sur l'autoroute, au guichet bancaire, au bureau, en réseau, chez le médecin, au téléphone, ou encore dans nos moments de détente, chacun de nos faits et gestes est noté, analysé et documenté à diverses fins.

À cela il faut ajouter d'autres types de mécanismes d'invasion de la vie privée, notamment les multiples systèmes électroniques permettant d'épier les déplacements, le rendement et les moindres gestes des employés, l'utilisation des satellites à des fins diverses - comme ici le mois dernier au Québec - pour retracer un véhicule volé, les autoroutes à péage, comme celle de Toronto, qui permettent de suivre les déplacements, etc. On parle aussi de plus en plus de l'adoption imminente des cartes à puces dans plusieurs pays en vue d'en faire des cartes d'identité nationales qui regrouperaient à peu près toute notre vie : numéro d'assurance sociale, antécédents judiciaires, dossier santé avec l'ajout plus tard de votre dossier de crédit, de vos antécédents professionnels, et j'en passe.

Malgré tout cela il ne faut pas abandonner le combat. En effet, même si nous n'avons peut-peut-être été capables de contrer entièrement les invasions de la vie privée rendues possibles par la technologie ces dernières années, comme c'est un peu le cas ici, nous avons quand même réussi à prévenir les envahisseurs qu'ils auraient un prix à payer, notamment la perte de notre confiance, de nos votes ou de notre argent.

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