Les lois sur l'information au Canada

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Commissariat à la protection de la vie privée du Canada

Bangkok, Thailand
Le 6 mai 1998

Gerald Neary
Directeur des enquêtes et des demandes de renseignements
(Le texte prononcé fait foi)


Bonjour!

On m'a demandé d'expliquer les lois canadiennes sur l'information, de parler de leur histoire, de leurs procédures, du rôle qu'y jouent les divers organismes, de leur fonctionnement et de leur performance. Nous ne prétendons pas que cette façon d'aborder le sujet soit parfaite ni forcément la meilleure au monde. De fait, le Canada regorge de critiques législatifs volubiles et attentionnés dont certaines des interventions sont certainement valables.

J'espère vous communiquer suffisamment d'informations pour que vous puissiez tirer vos propres conclusions et peut-être mettre nos erreurs à profit. (citation)

À la fin de mon allocution, j'aimerais prendre un peu de temps pour recevoir vos commentaires et tenter de répondre à vos questions. Je ne veux pas prendre tout votre temps pour vous parler.

Je travaille pour le bureau fédéral, ou national du commissaire à la protection de la vie privée et ce dont je vais vous parler aujourd'hui se rapporte à la loi fédérale sur l'information. Tout au cours de cette allocution, je tâcherai de vous signaler les différences avec les gouvernements provinciaux. Comme vous le dirait toute personne qui étudie la politique canadienne, il existe, entre les deux paliers de gouvernements, d'intéressantes nuances qui se manifestent jusque dans les lois sur l'information.

La première différence notable et l'entrée en matière logique se retrouve dans la décision du gouvernement fédéral d'avoir deux lois. L'une, la Loi sur l'accès à l'information confère à toute personne se trouvant légalement au Canada le droit d'avoir accès aux documents généraux de l'administration fédérale. IL peut s'agir tout aussi bien tout aussi bien d'études gouvernementales sur la pollution dans les Grands Lacs ou les additifs chimiques au tabac, que de l'octroi d'un contrat à telle compagnie par le gouvernement et des termes de ce contrat.

L'autre est la Loi sur la protection des renseignements personnels. Il s'agit d'une loi distincte qui permet à toute personne se trouvant légalement au Canada d'avoir non seulement accès aux renseignements personnels qui la concerne et qui se trouvent dans les documents de l'administration fédérale mais également d'en contrôler dans une certaine mesure la cueillette, l'usage et la communication.

L'objectif de ces deux lois est de donner plus de transparence au gouvernement et de le responsabiliser face aux gens qu'il dessert. Un public bien renseigné et impliqué est essentiel à une saine démocratie. Partager l'information c'est partager le pouvoir. Plus les fonctions des gouvernements se complexifient, plus grandes sont les pressions des universitaires, des chercheurs, des groupes de revendications et des journalistes pour connaître, comprendre et analyser les problèmes et questionner le gouvernement sur les décisions qu'il prend au nom de la population.

Le Canada n'était pas en tête de file des pays qui ont adopté des lois concernant l'information, et de loin. Le gagnant de cette course - par plusieurs kilomètres - a été la Suède qui a adopté une loi concernant la liberté de presse en 1766. La manche suivante a vu la Finlande, la Norvège, le Danemark, la France et les États-Unis adopter des lois sur la liberté de l'information, mais cela ne s'est produit qu'au milieu du vingtième siècle.

Ce sont les États-Unis qui ont naturellement exercé la plus grande influence sur le Canada. Comme on le dit, à dormir près d'un éléphant, il est difficile d'ignorer quand il se retourne. Suivant de près le Congrès américain qui a adopté la US Freedom of Information Act en 1966, les défenseurs canadiens ont commencé à faire pression sur le gouvernement pour qu'il adopte une loi semblable. Plusieurs projets de loi, déposés par de simples députés du Parlement n'ont, sans appui gouvernemental, jamais été adoptés. Ce n'est qu'après 17 ans et les pressions continues d'un groupe de défenseurs voués à cette cause que la Loi sur l'accès à l'information est entrée en vigueur en 1983.

Il faut faire une importante distinction entre les gouvernements canadien et américain. Au Canada, en vertu du système parlementaire, le Parlement est souverain et les ministres de la Couronne sont responsables de leurs ministères. Les membres du cabinet, contrairement au modèle américain, sont membres du Parlement et siègent aux assemblées de la Chambre des Communes. C'est là qu'à tous les jours ils doivent répondre aux questions des membres de l'opposition et en fin de compte au public concernant leurs programmes. Les critiques de la loi ont craint que cette dernière n'affaiblisse le système de responsabilité ministérielle et le processus collectif de prise de décision.

D'autres pays fonctionnant sous régime parlementaire ont manifestement partagé ces inquiétudes. Des pays comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Grande-Bretagne ont également été plus lents à adopter des lois sur la liberté de l'information. Le nouveau gouvernement britannique a publié un document en vue d'une consultation et souhaite avoir une loi en vigueur pour le début du prochain millénaire.

Comment fonctionne donc la Loi canadienne ?

La loi s'applique à tous les documents détenus par les ministères du gouvernement fédéral, les bureaux et les commissions mais exclut les sociétés dites d'État qui sont en compétition avec l'entreprise privée. Elle ne s'applique pas non plus au Parlement lui-même, ni aux cours de justice, ni aux Bureaux des commissaires ni aux entreprises privées. La Loi exclut également les documents du Cabinet et ceux déjà publiés ou disponibles dans les bibliothèques ou les musées.

Les documents y sont définis en termes larges et comprennent les documents informatisés. Fait intéressant, ils incluent même des documents qui n'existent pas encore mais que le ministère peut reproduire par le biais du matériel informatique, des logiciels et de l'expertise technique d'usage normal.

Comme vous l'avez peut-être deviné, les droit d'accès que la Loi accorde sont atténués par diverses dérogations spécifiques qui se regroupent en deux catégories : celles qui sont obligatoires et celles qui sont discrétionnaires. Le gouvernement ne peut pas communiquer les documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel d'autres gouvernements, du Canada ou d'États étrangers. Un fonctionnaire ne doit pas non plus communiquer des renseignements obtenus par la Gendarmerie royale du Canada (notre police nationale) dans l'exercice de fonctions de police provinciale. Il ne doit pas non plus divulguer des secrets industriels ou des renseignements personnels (je reviendrai un peu plus loin sur les renseignements personnels lorsque j'expliquerai la Loi sur la protection des renseignements personnels.) Toutes ces exceptions sont obligatoires.

Les représentants du gouvernement jouissent d'une certaine liberté d'action dans le cas des exceptions discrétionnaires. Ils peuvent refuser de communiquer les renseignements s'ils croient que leur divulgation risque de :

  • nuire à la sécurité des individus;
  • porter préjudice à la conduite des affaires internationales;
  • porter préjudice à la conduite des affaires fédéro-provinciales;
  • révéler des informations relatives à la détection et la prévention du crime, de la subversion et de l'espionnage;
  • révéler des secrets de la défense, des renseignements financiers du gouvernement, des renseignements de nature confidentielle détenu par un tiers, des méthodes et techniques utilisées pour effectuer des essais et des vérifications, des renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client et des documents de fonctionnement interne.

Comment les individus ont-ils accès à l'information qu'ils demandent ?

La personne doit en premier lieu adresser sa demande par écrit à l'institution fédérale qui détient le document et payer des droits de 5,00 $. Cette étape peut être beaucoup plus difficile qu'il n'y paraît - comment savoir qui détient l'information recherchée – La loi prévoit ce problème et exige du gouvernement qu'il publie annuellement un répertoire des institutions fédérales donnant, pour chacune d'elles, une liste des renseignements qu'elles détiennent. Ce répertoire, appelé Info Source, fournit également la liste des adresses des responsables de chaque institution fédérale à qui il faut acheminer la demande.

L'institution fédérale est tenue de répondre dans les trente jours suivant la réception de la demande et peut proroger ce délai si en raison du grand nombre de documents demandés, l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution.

En cas de refus de communication d'un document, elle est tenue de spécifier les raisons pour lesquelles l'accès à ce document est refusé.

Lorsqu'un ministère a l'intention de donner communication d'un document concernant un tiers, une entreprise par exemple, il est tenu d'en aviser le tiers intéressé et de lui donner vingt jours pour faire connaître ses objections quant à la communication du document. Si le ministère décide quand même de donner communication du document, il doit à nouveau en aviser le tiers et lui donner un nouveau délai de vingt jours pour lui permettre de demander à la Cour fédérale d'empêcher la communication.

Les ministères peuvent exiger des frais pour les photocopies, le temps requis pour effectuer les recherches de document-papier qui excèdent cinq heures et le temps passé à la recherche d'enregistrements sonores, magnétoscopiques ou informatisés, c'est-à-dire les documents électroniques. Il faut donner à la personne qui fait la demande une estimation des coûts et on peut exiger d'elle un dépôt.

La loi exige également que le document soit remis à la personne qui en a fait la demande dans la langue officielle de son choix (soit en anglais soit en français). Elle oblige également le ministère à communiquer le document sur un support de substitution si la personne qui a fait la demande souffre d'une déficience sensorielle. Ainsi il faudra produire, par exemple, des documents en braille ou des enregistrements magnétiques pour les aveugles ou les personnes souffrant d'une déficience grave de la vue. Les ministères disposent de délais supplémentaires pour effectuer ces traductions ou conversions.

Le droit à la vie privée

J'aimerais maintenant vous entretenir de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui, comme je l'ai déjà souligné, est une loi distincte. Ceci va peut-être vous intriguer, mais je vais vous l'expliquer. La décision de rédiger une loi distincte provient de facteurs à la fois historiques et juridiques.

Je vais commencer par l'éthique et la valeur que la loi cherche à défendre. J'aimerais vous lire un extrait de ce que Bruce Phillips, le commissaire à la protection de la vie privée, a dit lors d'une récente apparition devant un comité parlementaire. Il y résume ainsi sa pensée sur la vie privée dans notre société :

Dans une démocratie, la vie privée est une valeur tellement tenue pour acquis qu'elle n'est plus évidente. Pensez-y. La vie privée est la valeur au cour même du vote secret, du secret professionnel des médecins et des avocats; grâce à ce concept, une personne est maître chez elle; bref, dans notre société, la vie privée est le rempart de l'autonomie personnelle.

Pour reprendre les mots de M. La Forest, ancien juge de la Cour suprême, « la vie privée est au cour même de l'État moderne ». Par le respect mutuel de la vie privée, au lieu de vivre une existence vide et intimidante, placée sous une surveillance oppressante, nous vivons une vie de liberté, d'autonomie et de dignité.

Le droit à la vie privée n'est pas un droit personnel qui s'exerce au détriment de la société dans son ensemble. il fait partie intégrante du respect mutuel qui contribue à la fonction de société libre. La décision ultime de révéler ou de dissimuler des détails de sa vie revient à l'individu, et non à l'État, sauf dans des circonstances très limitées et exceptionnelles.

La vie privée est chère aux Canadiens. Dès 1960, ils ont commencé à mettre en question les relations entre l'information, la vie privée et le pouvoir politique. Ils ont commencé à se demander si l'usage croissant des ordinateurs pourrait mener à une perte d'individualité ou à un accroissement du conformisme.

Comme cette inquiétude s'intensifiait, deux ministères, celui des Communications et de la Justice, ont mis sur pied un groupe de travail conjoint en 1971 pour étudier la question. Leur étude a donné lieu à un rapport marquant : Ordinateur et vie privée : Rapport du Groupe d'étude. Les recommandations de ce groupe de travail ont contribué à l'intégration en 1978, des droits de la protection des renseignements personnels dans la Loi canadienne sur les droits de la personne.

La présente Loi sur la protection des renseignements personnels a repris ces droits en les renforçant. Elle s'est inspirée également des directives concernant la vie privée adoptée en 1980 par l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) dont le Canada est membre.

Ces directives ont été précisément rédigées pour protéger les renseignements personnels qui commençaient à être transférés électroniquement par delà les frontières. Plusieurs pays européens étaient d'autant plus soucieux qu'ils disposaient eux-mêmes de lois très strictes en matière de protection de renseignements personnels qui s'appliquaient également à leurs entreprises. Ils s'inquiétaient de savoir si une fois sorti de leurs pays, les renseignements personnels allaient perdre la protection de leurs lois. L'Union européenne possède maintenant une directive détaillé et complète concernant la protection des renseignements personnels qui entrera en vigueur en octobre de cette année. Cette directive impose des normes de protection communes à l'ensemble de l'Union. Elle donne aux commissaires à la protection de la vie privée le droit de bloquer la transmission de renseignements personnels en dehors de l'Union si le pays récepteur n'est pas doté d'une législation adéquate sur la protection des renseignements personnels.

Les renseignements personnels sont également protégés par la Déclaration universelle des droits de l'Homme :

"Nul ne sera l'objet d'immixtions arbitraires dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d'atteintes à son honneur et à sa réputation. Toute personne a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou de telles atteintes."

On retrouve le même langage dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques.

La Loi sur la protection des renseignements personnels

À la différence de la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels a deux fonctions essentielles. La première est de donner aux particuliers le droit de vérifier les renseignements les concernant qui se trouvent dans les dossiers du gouvernement, tout comme le fait la Loi sur l'accès à l'information.

Mais la deuxième fonction de la Loi est encore plus essentielle à la protection de la vie privée. Elle circonscrit les renseignements qui peuvent être recueillis par le gouvernement et contrôle également leur usage et leur communication. La Loi oblige aussi le gouvernement à s'assurer dans la mesure du possible que les renseignements soient à jour, exacts et complets. Et, une fois utilisés pour les fins auxquelles ils ont été recueillis, les renseignements personnels qui ne nécessitent pas d'être mis aux archives doivent être détruits de façon appropriée. Nous appelons cela le Code d'éthique équitable relatif aux renseignements.

Je vais commencer avec le droit d'accès et vous donner quelques exemples. Un gestionnaire de l'État pourrait demander de consulter les renseignements que le gouvernement a amassés pour faire enquête sur des allégations voulant que ce gestionnaire ait harcelé un employé. N'importe quel employé de l'État peut demander de consulter les dossiers constitués par les fonctionnaires au cours d'un litige le mettant en cause.

La personne qui, après en avoir fait la demande, se voit refuser des prestations d'invalidité peut demander de consulter les documents sur lesquels est fondé le refus.

Il y a des exceptions au droit de consulter les renseignements et quelques-unes ressemblent à celles que l'on retrouve dans la Loi sur l'accès à l'information. Le gouvernement peut refuser la communication de renseignements:

  • obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers;
  • dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales ou à la défense du Canada;
  • qui ont été obtenus ou préparés par une institution fédérale, au cours d'enquêtes ayant trait à un crime;
  • dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité d'un individu;
  • qui sont protégés par le secret professionnel liant un avocat à son client;
  • qui portent sur l'état physique ou mental de l'individu qui en demande communication, dans les cas où la prise de connaissance par l'individu concerné le desservirait;
  • qui ont été recueillis ou préparés lors d'une enquête de sécurité sur un individu;
  • qui portent sur un autre individu que celui qui fait la demande.

Les citoyens ont également le droit de demander la correction des renseignements personnels ainsi que le droit d'exiger qu'il soit fait mention des corrections qui ont été demandées mais non effectuées.

Voilà grosso modo, quels sont les droits d'accès. Le Code d'éthique équitable relatif aux renseignements stipule qu'à défaut du consentement de l'individu concerné, les renseignements personnels relevant d'une institution fédérale ne peuvent servir à celle-ci qu'aux fins auxquelles ils ont été recueillis de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins. L'institution fédérale ne peut pas non plus communiquer ces renseignements personnels sans le consentement de l'individu. Il y a des exceptions à cette règle de la communication. Par exemple, la communication des renseignements personnels est autorisée dans les cas suivants :

  • pour se conformer à une autre loi fédérale;
  • pour se conformer à un subpoena ou à un mandat;
  • au procureur général du Canada pour usage dans des poursuites judiciaires;
  • à un organisme d'enquête en vue d'assurer le respect d'une loi;
  • à un autre gouvernement aux termes d'accords ou d'ententes conclus en vue de faire respecter des lois;
  • à un parlementaire fédéral en vue d'aider l'individu concerné par les renseignements à résoudre un problème;
  • pour vérification comptable officielle;
  • pour transfert aux Archives nationales du Canada;
  • pour communication pour des travaux sérieux de recherche ou de statistique;
  • l'individu concerné en tirerait un avantage certain;
  • pour des raisons d'intérêt public.

Quiconque veut avoir accès aux renseignements personnels qui le concernent peut les obtenir en utilisant le même répertoire gouvernemental que dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information. Les renseignements y sont organisés en fichiers de renseignements personnels à la fin de chacune des listes des ministères. Le répertoire ne décrit pas seulement les documents, il indique aussi pourquoi les renseignements sont recueillis, quel est leur usage, à qui ils sont communiqués et combien de temps ils sont conservés. Un répertoire semblable mais distinct relatif aux employés. La personne qui fait une demande concernant ses propres renseignements personnels n'a aucun frais à acquitter ni lors du dépôt de sa demande, ni pour les frais de recherche des documents, ni pour la reproduction de copies.

La responsabilité des deux lois est partagée entre plusieurs joueurs. Ce sont le Conseil du Trésor, le ministère de la Justice, chacun des ministères, les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée et finalement la Cour fédérale. Je vais vous parler d'eux.

Le Conseil du trésor est le conseil de gestion du gouvernement fédéral et l'employeur de la fonction publique. Le Conseil élabore les politiques de gestion gouvernementale de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Il oblige les ministères à faire rapport annuellement de leur gestion des deux lois. Et il compile et fait paraître le répertoire Info Source qui aide les citoyens à trouver les renseignements qu'ils recherchent ainsi que les formulaires de demande et les brochures explicatives.

Le ministère de la justice élabore des politiques juridiques à l'égard de ces Lois, et ses avocats, dans chacun des ministères, donnent des opinions et des interprétations juridiques au personnel qui reçoit les demandes ou traite les renseignements personnels. C'est également au ministère de la Justice qu'il revient de rédiger toute modification qu'il serait nécessaire d'apporter à ces lois.

Le directeur de chaque ministère est responsable de la gestion de ses banques d'information conformément aux Lois. En pratique, il confie habituellement cette responsabilité à un fonctionnaire qui, au moins dans les gros ministères, a du personnel spécialement affecté à cette tâche. Les membres de ce personnel répondent aux demandes d'accès et conseillent le ministère dans la conception des programmes et leur exécution, particulièrement ceux qui touchent les renseignements personnels. Ils doivent également traiter les plaintes.

Les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée sont des hauts fonctionnaires indépendants au service du Parlement, nommés par la Chambre des communes et le Sénat. Ils sont en poste pour un mandat de sept ans et ne peuvent être destitués que par un vote conjoint des deux chambres du Parlement. Leur statut particulier (seulement 5 personnes possèdent ce statut au Canada) leur garantit une certaine indépendance par rapport au parti au pouvoir, lequel pourrait avoir quelque intérêt à ne pas communiquer certains renseignements.

Chaque commissaire mène des enquêtes sur les plaintes qu'il reçoit des individus qui croient que leur demandes n'ont pas été traitées adéquatement. Par exemple, certains peuvent se plaindre du fait que des renseignements leur ont cachés ou que les frais de reproduction et de recherches sont trop élevés ou que le ministère est trop lent à produire les renseignements demandés.

De plus, le commissaire à la protection de la vie privée peut enquêter sur des plaintes que l'institution fédérale a recueilli trop de renseignements personnels ou les a utilisés ou communiqués de manière abusive. Le commissaire à la protection de la vie privée peut également mener des vérifications de routine de la gestion des renseignements par un ministère. Il doit également être avisé lorsqu'un ministère s'apprête à communiquer des renseignements personnels à un tiers pour des raisons d'intérêt public. De la même façon les ministères doivent lui soumettre leurs propositions de couplage de données pour obtenir ses commentaires et son évaluation.

Les deux commissaires peuvent eux-mêmes prendre l'initiative d'une plainte.

Les commissaires sont des ombudsmans dont la responsabilité est de résoudre les conflits entre les demandeurs et l'institution fédérale et de s'assurer qu'il y ait de l'équité dans les mesures administratives. En tant qu'ombudsmans, ils ne peuvent prononcer d'ordonnances. Cependant lorsqu'ils croient qu'un refus de communiquer des renseignements personnels est injustifié, ils peuvent exercer eux-mêmes le recours prévu devant la Cour fédérale.

Les commissaires jouissent de solides pouvoirs d'enquêtes, ils peuvent examiner tous les dossiers, incluant les dossiers des services de sécurité et de police à l'exclusion des documents confidentiels du Cabinet. Ils peuvent même de se faire remettre des documents et obliger des témoins à témoigner, bien que cela n'ait jamais encore été nécessaire pour le commissaire à la protection de la vie privée.

Il est possible d'exercer un recours en révision de la décision de l'institution fédérale de refuser la communication de renseignements personnels devant la Cour fédérale, mais seulement après que le commissaire compétent a mené une enquête. Si le plaignant n'est toujours pas satisfait suite à l'enquête du commissaire, il peut alors exercer un recours en révision. Cependant il s'agit d'une révision de novo, c'est-à-dire à partir du début de la procédure. La Cour examine les actes posés par l'institution fédérale, mais non l'enquête du commissaire et ses recommandations.

Préparer l'entrée en vigueur de la Loi a demandé un effort considérable de la part du gouvernement. Le Conseil du Trésor a du développer et publier des marches à suivre et des directives pour aider chacun des ministères à s'organiser. Il a également du développer un structure de coût appropriée à la Loi sur l'accès à l'information.

Chaque ministère a dû revoir ses banques d'information, adapter son mode de gestion de documents aux Lois et trier les renseignements pour séparer ceux qui pouvaient être communiqués d'office de ceux qui pouvaient faire l'objet d'une exemption. Les ministères ont eu à décrire leurs banques d'information au Conseil du Trésor pour qu'elles soient inclues dans le répertoire. Ils ont dû installer à travers le pays des salles de consultation où les documents publics sont disponibles. Il a fallu nommer des responsables et créer et équiper des unités ministérielles d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels. Enfin, et ce n'était pas la moindre tâche, les ministères ont dû former leur personnel pour les préparer à leurs nouvelles responsabilités face au public. La formation des employés a été inégale et je dois dire qu'après plus de quinze ans, la tâche de formation se poursuit, avec un succès mitigé.

Il ne semble pas y avoir une grande unanimité quant à l'autorité responsable de l'application de ces lois à l'intérieur des ministères. Certains ont désigné leurs conseillers juridiques, d'autres ont confié cette responsabilité à leurs bureaux du personnel ou des ressources humaines, d'autres encore à leur bureaux de gestion des documents ou d'affaires publiques (communication).

Mais il y a une raison derrière ces différentes façons de faire. Jusqu'à un certain point, les choix se sont effectués en fonction de la taille de l'institution fédérale et le genre de documents qu'elle détient. Un petit organisme qui ne reçoit que peu ou pas de demandes (et il y en a) peut choisir le directeur administratif ou un haut fonctionnaire parce que l'obligation est importante et que la charge qu'elle occasionne risque peu de nuire à ses autres responsabilités.

D'autres ministères qui reçoivent des milliers de demandes par année, et il y en a également, n'imposerait évidemment pas une telle charge de travail quotidienne à un cadre supérieur. Cependant celui-ci en conserve toute la responsabilité.

Comme je l'ai indiqué, le travail du ministère et le genre de documents entrent aussi en jeu. Des ministères comme celui des Travaux publics et Services gouvernementaux reçoivent surtout des demandes d'accès à l'information souvent concernant des marchés publics. Par contraste, la plupart des demandes au ministère de la Défense nationale proviennent de militaires en activité de service voulant avoir accès à leurs dossiers personnels. Au ministère du Développement des ressources humaines qui admin

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