Loi sur l'information et la vie privée

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Commissariat à la protection de la vie privée du Canada à le dixième séminaire annuel

Le 6 novembre, 1998
Ottawa, Ontario

Julien Delisle
Directeur exécutif
(Le texte prononcé fait foi)


Ladies and gentlemen, madame, monsieur, chers collègues;

Je vous remercie d'avoir accepté que je remplace le commissaire qui ne pouvait être présent. Bruce avait un vif désir de venir, d'autant plus qu'il se demandait « qui pourrait refuser l'occasion de prendre la parole devant une salle pleine d'avocats qui doivent s'asseoir et écouter, en sachant très bien qu'ils ne pourront pas facturer d'honoraires au conférencier. »

Il vous transmet ses excuses et souhaite ardemment que cette journée soit couronnée de succès. Bien sûr le message sera le même; mais s'il ne vous plaît pas, j'ai un avantage, je suis une cible plus petite pour les petits pains.

Quand Bruce et Andrea ont commencé à parler de cette conférence, nous venions tout juste de commencer notre propre projet de 15ième anniversaire : une révision exhaustive (et épuisante) article par article de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Je crois que nous en avons fait 100 pages et nous sommes loin du compte. Nous avons convenu que nous vous donnerions quelques faits saillants, et moins saillants jusqu'à présent. Après 15 ans, l'ennui ne nous a pas gagnés; cette Loi a toujours la faculté de susciter de vifs débats.

Maintenant bien sûr, le projet de loi C-54 s'est ajouté au mélange. Nous n'en sommes encore qu'aux premières heures, je ne me propose donc pas de vous donner une réponse détaillée. Mais j'ai quand même quelques observations à faire. Ce projet de loi représente le progrès le plus important en matière de protection des renseignements personnels des Canadiens depuis l'adoption de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

On l'attendait depuis longtemps. En matière de protection des renseignements personnels dans le secteur privé, le Canada traîne de la patte, loin derrière la plupart des autres nations occidentales, sans parler du Québec. Même si à l'origine la motivation pour effectuer un rattrapage a été le commerce électronique, à cheval donné nous n'allions pas regarder la bride, si la technologie nous permet trouver une solution, nous l'appuyons.

Le projet est le résultat d'années d'efforts de fonctionnaires (dont certains sont présents dans cette salle), de parlementaires, de comités, d'entreprises et d'organisations non gouvernementales. Et je crois que Bruce Phillips y a joué un rôle déterminant. Les efforts pour atteindre un consensus ont été extraordinaires et démontrent l'excellence du processus de consultation parlementaire et démocratique.

Le plus grand danger est peut-être maintenant la poursuite de la perfection. Il a fallu faire des compromis. Il est également évident que des témoins vont presser le comité de faire des modifications. Certaines seront utiles, d'autres seront en grande partie inspirées par des intérêts personnels. Notre défi est de demeurer concentré sur notre objectif : assurer la protection des renseignements personnels dans le secteur privé. Dans l'ensemble, beaucoup de points reçoivent notre appui et beaucoup d'autres nécessitent notre attention. Mais en définitive, nous pouvons travailler avec le projet de loi C-54.

L'une de ses caractéristiques les plus encourageantes est l'instauration du modèle de l'ombudsman pour la surveillance. Je sais que cette perspective n'est pas partagée par tous. Mais il faut la considérer comme l'une des plus anciennes méthodes de résolution des conflits. L'ombudsman tient son pouvoir d'une démarche qui évite la confrontation, de sa foi en la confiance réciproque, de la résolution des problèmes, de la négociation et, avec mes excuses à l'auditoire, en évitant la procédure légaliste. En l'absence de bonne foi, je pense que vous serez d'accord pour dire qu'une mauvaise presse a bien plus d'influence dans le secteur privé qu'au gouvernement.

Je crois que l'une des répercussions inévitables du projet de loi sera la nécéssité de revoir la présente Loi sur la protection des renseignements personnels pour en harmoniser les dispositions. Le projet renforce les droits des individus et étend les pouvoirs du commissaire au secteur privé. Par exemple, il est difficile de voir pourquoi il devait avoir des pouvoirs de vérification et d'éducation dans le secteur privé et aucun sur son propre terrain. Nous souhaitons voir les deux dans la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Penchons-nous maintenant sur la présente Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette Loi nous a été bien utile mais comme la plupart d'entre nous qui arrivons à la mi-temps, la machine a des ratées. La révision de trois ans, le rapport et les recommandations du comité ont été approfondis et utiles. Mais le gouvernement ne s'est préoccupé que de quelques recommandations et seulement celles qui impliquaient des changements politiques et administratifs. L'une d'elles portait sur l'usage du numéro d'assurance sociale et une autre concernait le couplage des données. Les engagements consistant en englober les sociétés d'État et de donner au commissaire à la protection de la vie privée un mandat d'éducation se sont évanouis. Il n'y a eu aucune révision depuis même si le besoins s'en fait sentir depuis longtemps. Cette Loi est demeurée pratiquement inchangée depuis 16 ans.

Je ne vais pas revoir la Loi avec vous article par article. Je veux m'arrêter sur quelques préoccupations qui suscitent notre inquiétude dont certaines touchent à l'accomplissement des objectifs poursuivis par la loi.

Mais pour commencer il est temps de reconnaître officiellement dans la Loi ce que la Cour suprême a affirmé, que le droit à la vie privée est un droit fondamental de la personne qui justifie une protection constitutionnelle. Comme la Cour l'a dit dans l'affaire Dyment : « Fondée sur l'autonomie morale et physique de la personne, la notion de vie privée est essentielle à son bien-être. Ne serait-ce que pour cette raison, elle mériterait une protection constitutionnelle

Un tel langage donnerait le ton et guiderait l'interprétation de tout ce qui suit.

Nos inquiétudes portent plus particulièrement sur la définition de ce qu'est un renseignement personnel d'après la loi. C'est souvent là que nous faisons face à la difficulté de défendre la vie privée des Canadiens avec pour seule arme une loi de protection des données. La définition actuelle a été assez souple pour nous permettre de passer des machines de traitement de texte et des gros ordinateurs de 1982 à l'entreposage des données d'aujourd'hui et aux CD-ROM. Mais parce qu'elle est axée sur l'information enregistrée, cette loi, à l'instar de plusieurs législations provinciales et internationales, laisse la voie libre à des pratiques beaucoup plus intrusives comme une surveillance courante. Tant que les caméras surveillent sans filmer, ou que les enregistreuses écoutent sans enregistrer, cette pratique, sûrement la plus répugnante et menaçante pour notre liberté individuelle, n'est pas du ressort de la loi.

Au fur et à mesure que la technologie prend de l'expansion, bon nombre de juridictions sont aux prises avec le problème. Un approche possible est celle de la loi ontarienne, qui s'applique à la collecte des renseignements, même si ceux,ci ne sont pas enregistrés. Elle autorise le commissaire ontarien à examiner si la cueillette de renseignements sert l'objet général de la loi. Cela met une certaine distance entre la Loi sur la protection des renseignements personnels et la protection toute simple des données. Cette étape est tout à fait conforme à l'objet général de la loi et doit être franchie si on veut que cette loi nous protège réellement contre les excès des technologies de surveillance.

Le fait que la définition ne traite pas d'échantillons biologiques, comme les tissus et le sang, constitue aussi une autre lacune possible. Cette question n'a jamais été mise à l'épreuve aux termes de notre loi. On pourrait soutenir que ces échantillons constituent des renseignements personnels. Bien sûr, l'analyse de ces échantillons serait couverte par la loi, mais le droit d'accès à l'échantillon de la personne et la protection de l'échantillon lui, même ne sont pas clairs. Tant que l'échantillon se trouve entre les mains du gouvernement, il peut être une source de renseignements. C'est là le concept le plus important que doit refléter la définition, celui de la possibilité de l'extraction de renseignements personnels. Le support de l'information n'est pas le point crucial, mais bien sa capacité de fournir des renseignements personnels indépendamment du processus ou de la technologie.

Nous souhaiterions plutôt une définition plus souple qui s'appliquerait à l'information, quelque soit la nature du support sous lequel elle est mise en mémoire ou la forme sous laquelle l'information est accessible.

Ceux d'entre vous qui ont suivi la saga du couplage de données entre les Douanes et l'assurance, emploi ne seront pas surpris de nous voir aborder cette question. Il est temps d'examiner la politique de couplage de données et de l'incorporer dans la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le couplage de données et les ententes de partage de données menacent la Loi sur la protection des renseignements personnels. La politique sert davantage dans l'infraction que dans l'observation. Nous sommes rarement avisés des couplages, et ce malgré l'obligation qu'ont les ministères de nous en avertir; en fait depuis l'entrée en vigueur de la politique, seulement 15 l'ont fait.

En plus d'être intégrées à la Loi, les dispositions sur le couplage de données devraient prévoir des évaluations de leur impact sur la vie privée. Lorsque le couplage vise la détection de fraudes, les institutions devraient être tenues d'établir qu'il existe des motifs raisonnables de soupçonner les personnes concernées. Bref, les couplages ne devraient pas servir à des parties de pêches.

Le couplage douanes/assurance-emploi illustre bien notre inquiétude. Ce programme prévoit l'appariement des déclarations de douane remplies par les voyageurs rentrant au pays avec la base de données des prestataires de l'assurance-emploi en vue d'identifier ceux qui figurent sur les deux listes. Il n'y a pas de lien commun entre ces deux activités. En outre, il n'y a pas motif raisonnable de soupçonner un ou des individus en particulier. Par ailleurs, personne n'a été identifié comme ayant une dette envers la Couronne. Le couplage vise simplement à cibler une catégorie de personnes qui pourrait avoir une dette. Cela équivaut à nos yeux à une perquisition sans motifs. Et c'est pourquoi nous avons porté ce cas devant les tribunaux.

Le besoins d'un resserrement plus prononcé de la notion de « contrôle » de renseignements personnels se fait également sentir. Cela empêcherait les institutions fédérales de contourner la Loi en donnant en sous-traitance des produits et services comme les enquêtes et les études, ou de prendre leurs distances à l'égard des renseignements personnels comme les notes des membres d'une commission.

Une autre faiblesse importante de la Loi se retrouve dans les arrangements et les ententes d'échange de renseignements entre le gouvernement fédéral et les autres niveaux de gouvernement (incluant les gouvernements d'autres pays) et le secteur privé. Bon nombre de ces ententes sont certes essentielles au fonctionnement du gouvernement, mais l'ampleur des échanges que permet la formulation très large de la Loi fait penser à une porte de grange ouverte même au cheval le plus lent. Il existe des centaines d'ententes semblables et nous ne pouvons en identifier que quelques-unes. Mais ce que nous en savons n'est pas rassurant. La plupart des échanges sont invisibles aux citoyens et souvent même aux ministères eux-mêmes.

Ainsi, considérant l'usage généralisé et des échanges détaillés de renseignements, il est essentiel d'exiger des ministères fédéraux qu'ils s'assurent que chaque renseignement personnel qu'ils communiquent soit suffisamment protégé par le destinataire. Au minimum, il faudrait que la loi on exige des ministères qu'ils obtiennent de leur contractant l'engagement de garantir la même protection que celle qui est offerte par la Loi sur la protection des renseignements personnels, assorti du droit de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter ces engagements. Il faudrait imposer des obligations juridiques semblables à toute entreprise privée qui prend la relève d'un programme ou d'une activité auparavant dirigés par le gouvernement du Canada.

Vous pouvez également vous attendre à ce que nous continuions à répéter que toutes les exceptions devraient être soumises à un critère subjectif. Le fait de retenir des renseignements simplement parce que la loi le permet et sans autres raisons valables donne une mauvaise réputation tant à la loi qu'à l'institution (à mon avis). Cela constitue également un déni du droit d'accès des individus.

L'alinéa 22(1) (a) de la Loi, par exemple, autorise les organismes d'enquête fédéraux à refuser de communiquer des renseignements « ayant trait aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ». Cette disposition est suffisamment large pour permettre à neuf organismes d'enquêtes de refuser l'accès à pratiquement tout renseignement personnel même s'il n'y a aucun préjudice démontrable à le faire. Et il existe déjà de généreuses exceptions pour d'authentiques enquêtes de police. Cet alinéa devrait tout simplement être abrogé.

Une autre partie de cette Loi mûre pour une révision est celle concernant la communication des renseignements personnels sans le consentement de l'individu. La notion de consentement est si fondamentale à la protection de la vie privée que les exceptions devraient être beaucoup plus circonscrites. Je suggérerais de limiter de telles communications aux seules fins démontrables d'intérêt public, par exemple pour l'application de la loi, la sécurité nationale ou pour satisfaire à une obligation juridique. La liste, telle qu'elle est dressée actuellement, semble servir d'avantage à des fins de commodité administrative que d'intérêt public. Si vous soutenez que la commodité administrative est d'intérêt public, alors nous sommes vraiment sur une pente très glissante.

L'une des dispositions de l'article 8, la communication pour des raisons d'intérêt public, a toujours fait problème. Le commissaire est prévenu (pas toujours avant le fait) mais il ne peut ni empêcher, ni retarder la communication. L'individu peut-être avisé mais il n'a aucun moyen de contester la prétention du gouvernement quant aux raisons d'intérêt public. Les tiers sont beaucoup mieux traités par la Loi sur l'accès à l'information. La Loi sur la protection des renseignements personnels a besoin d'une disposition similaire pouvant permettre aux individus de retarder la communication au moins jusqu'à l'audition de leurs objections. La communication peut être à la fois préjudiciable et embarrassante pour un individu.

Ainsi vu l'importance fondamentale des articles 4 à 8, le Parlement devrait élargir le droit des individus de faire appel aux tribunaux concernant la collecte, l'usage et la communication des renseignements personnels. Les tribunaux devraient avoir le pouvoir d'ordonner des mesures de redressement, dont des dommages-intérêts lorsque cela est approprié.

Alors que tous les amendements que nous proposons ont été vigoureusement débattus, le plus large consensus parmi notre personnel s'est formé, faut-il s'en étonner, autour du mandat et de la structure du bureau du commissaire. La meilleure façon de résumer ce consensus est peut-être de décrire que nous sommes indépendants (ou à peu près), financés (à peine), efficaces (peut-être et si oui, en dépit plutôt qu'à cause du mode de fonctionnement actuel).

Sans vouloir offenser le commissaire à l'information John Reid, le commissaire à la protection de la vie privée est à la recherche d'une fin humaine et rapide à l'article 55, cette disposition qui permet au commissaire à l'information d'être également commissaire à la protection de la vie privée. Cet article semble tirer son origine de considérations historiques plutôt que logiques. Mais à défaut d'autre chose, la venue du projet de loi C-54 devrait l'expédier à la poubelle.

La prochaine période de révision devrait consacrer le statut autonome du commissaire à la protection de la vie privée. Le droit à la vie privée est un droit suffisamment important pour qu'il soit justifié qu'il ait son propre porte-parole. Mais si la menace grandissante de la technologie n'a pas établi le bien-fondé de nos arguments, le projet de loi C-54 fait ressortir l'urgence d'agir. L'adoption du projet va élargir considérablement notre champ de compétence. Il va nous conférer des responsabilités de consultation, de vérification et d'éducation plus grandes que celles du commissaire à l'information. Et il va rendre les entreprises méfiantes quant à tout lien entre le commissaire à la protection de la vie privée et l'accès à l'information.

Et maintenant plus que jamais, le commissaire a besoin de devenir un officier du Parlement indépendant du gouvernement et d'être perçu comme tel. Le fait que son bureau soit financé à même une enveloppe du ministère de la Justice a toujours rendu le commissaire profondément mal à l'aise. Cette structure fait naître des soupçons de conflits d'intérêts ou d'influences indues. Nous avons, à plusieurs reprises, fait pression pour qu'une structure de financement commune à tous les officiers du parlement soit imaginée.

La récente expérience de notre bureau concernant le couplage de données par l'administration douanière et l'assurance-emploi a mis en évidence ce besoin vital du commissaire d'avoir accès à la révision judiciaire pour des cas de collecte, d'usage et de communication incorrectes. Ceci est au cour de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ce sont ce genre de pratiques gouvernementales qui peuvent avoir l'impact le plus fort sur le plus grand nombre. Trouver les moyens de faire entendre cette cause a pris beaucoup de temps et dépendait essentiellement du consentement du procureur général. Toutes ces difficultés n'ont servi à rien d'autre peut-être qu'à tester la détermination du commissaire. On n'aurait jamais dû en douter.

Et la liste continue, mais pas votre patience ni le temps qui m'est alloué. Nous nous attendons à faire part de nos conclusions au ministère de la Justice dès que la révision détaillée aura été complétée. Comme dans la liste que je vous ai déjà remise, il n'y aura probablement pas beaucoup de surprises. Ce ne sera certes qu'une opinion parmi d'autres, mais elle vient de la ligne de feu. Mais il ne devrait y avoir aucune hésitation - quinze années ont suffi pour mettre cette loi à l'épreuve. Elle nous a bien servis jusqu'ici mais il est temps de la préparer pour le nouveau millénaire.

Merci.

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