Le droit à l'information et la protection des renseignements personnels : un point de vue canadien

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Commissariat à la protection de la vie privée du Canada prononcé devant les membres du gouvernement

Bangkok, Thaïlande
Le 14 décembre 1998

M. Gerald J. Neary
Directeur, Enquêtes et demandes de renseignements
(Le texte prononcé fait foi)


Mesdames et messieurs,

Permettez-moi de vous dire à quel point je suis heureux de revenir en Thaïlande et honoré de marquer avec vous le premier anniversaire de votre loi sur l'accès à l'information.

Avant de commencer, j'aimerais dire quelque chose que je répète à chacune des allocutions que je prononce au Canada :

L'information est synonyme de connaissance, et la connaissance est synonyme de pouvoir. L'information que détient mon gouvernement est l'information des citoyens du Canada. Nous confions cette information en fiducie à notre gouvernement. Le but de nos lois relatives à l'information consiste à garantir la confiance que nous témoignons au gouvernement à cet égard. Ces lois visent à rendre notre gouvernement transparent et comptable aux gens qu'il sert. Un public mobilisé et informé est essentiel à une saine démocratie. Le partage de l'information signifie le partage du pouvoir, et c'est là le but de notre loi relative à l'information.

Les anniversaires constituent un moment propice pour célébrer, réfléchir et, parfois, faire une introspection. Ils évoquent la nostalgie, parfois le regret et presque toujours l'espoir. Nous venons à peine de souligner le 15e anniversaire des lois canadiennes sur l'accès à l'information, et nous avons ressenti la plupart de ces émotions.

Nous avons pensé avec un peu de nostalgie à l'exaltation des premiers jours, comme ceux que vous vivez maintenant, quand chaque jour semblait apporter quelque chose de nouveau et que presque tout semblait possible. Je vous exhorte à savourer cette expérience, même lorsque vous travaillez avec tant d'acharnement.

Nous éprouvons tous quelques regrets, peut-être pour ce que nous aurions pu mieux accomplir, les occasions ratées ou les gens que nous n'avons pu aider.

Et nous avons certainement des espoirs. Personnellement, j'espère que l'arriéré de nos cas sera réduit de moitié. J'espère aussi que mon patron me donnera plus d'argent et plus d'employés! Parmi les espoirs plus réalistes, cependant, il y a ceux qui accompagnent une nouvelle Loi sur la protection des renseignements personnels. Un projet de loi, qu'on vient à peine de déposer au Parlement, élargira au secteur privé les droits des Canadiens à la protection des renseignements personnels. Contrairement aux lois européennes, notre Loi sur la protection des renseignements personnels ne concerne que le gouvernement fédéral. À l'heure actuelle, un comité du Parlement examine le nouveau projet de loi que le gouvernement espère faire adopter l'année prochaine.

Je me suis reporté 15 ans en arrière en me demandant ce que je vous dirais si je pouvais vous dire une seule chose qui m'a frappé au sujet de ce que je fais.

J'en ai conclu que, malgré la visibilité accrue de l'accès à l'information, malgré l'attrait qu'il présente pour les journalistes et malgré sa capacité de pousser le gouvernement à rendre des comptes, l'accès aux dossiers du gouvernement demeure toujours un droit administratif. Certes, les droits administratifs sont importants, mais au cours des 15 dernières années, la protection des renseignements personnels des Canadiens est devenue essentielle au maintien d'une démocratie saine. La protection des renseignements personnels est un droit humain fondamental. La vie privée a son importance. Elle constitue une valeur humaine essentielle, décrite par un ancien juge de la Cour suprême du Canada comme étant « au cour de la liberté de l'État moderne ».

La vie privée n'est pas non plus un droit individuel dont nous jouissons au détriment de l'ensemble de la société. Le respect de la vie privée de chacun est un ingrédient fondamental du respect mutuel essentiel au maintien d'une société libre. Le respect des frontières que nous délimitons autour de nous établit la différence entre une vie de liberté, d'autonomie et de dignité et une existence vide, placée sous le signe de l'intimidation et la menace d'une surveillance oppressante et constante.

La nature fondamentale de la valeur de la vie privée constitue la raison première pour laquelle le Canada dispose de deux lois distinctes : la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. La Loi sur l'accès à l'information établit les droits juridiques concernant l'accès aux dossiers généraux du gouvernement pour quiconque est légalement présent au Canada. Ces dossiers pourraient inclure, notamment, des études gouvernementales sur la pollution de nos rivières ou la présence d'additifs chimiques dans le tabac, ou l'information sur les entreprises qui ont obtenu un contrat du gouvernement ainsi que les modalités de ce contrat.

La Loi sur la protection des renseignements personnels permet à quiconque est légalement présent au Canada d'accéder aux renseignements personnels qui le concerne en plus d'assurer un certain contrôle sur la façon dont le gouvernement recueille, utilise et communique les renseignements personnels.

Pour superviser ces lois, le Parlement nomme un commissaire à l'information et un commissaire à la protection de la vie privée. Les commissaires sont des agents indépendants du Parlement; ils sont nommés par notre Chambre des communes et notre Sénat, et non pas par le gouvernement. Leur mandat est de sept ans, et ils ne peuvent être destitués, sauf par un vote des deux Chambres du Parlement. Leur statut inhabituel leur permet de conserver leur indépendance face aux pressions politiques.

Les rédacteurs de la Loi sur la protection des renseignements personnels du Canada ont adopté le principe selon lequel la protection des renseignements personnels aura plus d'importance que l'accès à l'information. Et cela, pour une raison : nous avons remarqué que la Privacy Act des États-Unis est constamment contournée par une nouvelle loi intitulée Freedom of Information Act. Aux États-Unis, les demandeurs peuvent accéder aux renseignements personnels d'autres personnes si le gouvernement ou le particulier ne peuvent prouver qu'il s'agit d'une atteinte à la vie privée manifestement injustifiée.

Un avocat qui a contribué à la rédaction de la Loi sur la protection des renseignements personnels du Canada a déclaré : « le droit d'un particulier à la protection des renseignements personnels (...) devrait être reconnu comme un droit qui a préséance sur le droit général d'un citoyen d'obtenir de l'information à partir des dossiers du gouvernement ». Quinze ans plus tard, nous ne pouvons qu'applaudir.

En pratique, cela veut dire que la protection des renseignements personnels dispose de sa propre loi et que les renseignements personnels sont exclus en vertu de la Loi d'accès à l'information. Si je veux des renseignements au sujet d'une autre personne, je peux les obtenir seulement si la Loi sur la protection des renseignements personnels le permet. Ainsi, les Canadiens jouissent d'une meilleure protection que les Américains.

Mais assez parlé de notre anniversaire. Vous avez déjà des raisons de célébrer. Vous avez franchi un pas énorme dans l'application de votre nouvelle loi. Bien sûr, je suis persuadé qu'il y a des critiques, et les critiques sont peut-être fondées. Mais dire aux politiciens et aux représentants du gouvernement qu'ils doivent maintenant abandonner ce qu'ils ont passé une carrière à protéger exige plus que la simple rédaction d'une nouvelle loi.

La leçon la plus difficile que nous, Canadiens, avons dû apprendre est le fait que l'application des lois relatives à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels ne consiste pas seulement à apprendre ce que dit la loi. En fait, c'est la partie la plus aisée. La tâche la plus difficile pour nous consistait à traiter avec la nature humaine.

Comme on le dit en français, l'habitude est une seconde nature. C'est pourquoi nous luttons tous contre une attitude ancrée envers l'administration publique. Alors, si mon intervention d'aujourd'hui devait avoir un thème, le voici : pour appliquer votre nouvelle loi, vous devrez vous débarrasser des vieilles habitudes et en adopter de nouvelles. Si vous avez déjà essayé de vous défaire d'une habitude, vous savez à quel point cela peut s'avérer difficile.

Je ne dis pas cela pour excuser les mesures que prennent instinctivement les bureaucrates pour protéger l'information. Mais, face à un embarras possible, face à la contestation d'une décision administrative ou face à la perspective d'une poursuite, il est naturel de se protéger. Ce que nous tentons tous de faire est de prendre l'habitude de divulguer les renseignements généraux. Nous devons en prendre l'habitude pour permettre aux particuliers d'accéder à leurs propres renseignements. Bref, nous devons acquérir une nouvelle habitude qui consiste à considérer que les renseignements que le gouvernement détient sur ses citoyens et dont il est fiduciaire sont d'intérêt public.

Récemment, les Canadiens ont célébré le 15e anniversaire de notre Loi sur l'accès à l'information et de notre Loi sur la protection des renseignements personnels. Je peux vous dire franchement que la communication sans formalités de renseignements n'est pas encore une habitude. Bonne nouvelle cependant : l'accumulation des renseignements n'est pas devenue une habitude non plus. Je pense pouvoir dire que nous sommes à mi-chemin, c'est-à-dire à l'étape où les représentants s'attendent à recevoir des demandes d'accès à l'information. La plupart acceptent désormais cette indication de l'intérêt public à l'égard de leurs organismes, et certains en sont même heureux. Mais il y aura toujours ceux qui dépensent leur énergie à trouver des façons de cacher ce qu'ils ne veulent pas révéler. Bien que la situation ne soit pas parfaite, il s'agit néanmoins d'un progrès.

Une autre habitude dont certains ont dû se débarrasser consiste à obtenir de l'information par des voies détournées, c'est-à-dire nouer des relations permanentes avec des employés du gouvernement afin de pouvoir consulter des renseignements que la loi protège désormais. C'est ce que nous appelons le « réseau des copains ». En voici un exemple.

Nos Archives nationales disposent de dossiers personnels détaillés sur de nombreux citoyens canadiens, y compris les immigrants, les anciens fonctionnaires, les membres de la Gendarmerie royale du Canada et des Forces armées. Une fois qu'une de ces personnes quitte son poste, son dossier est envoyé aux Archives. Comme vous pouvez l'imaginer, ces dossiers peuvent se révéler très précieux pour les particuliers qui y cherchent de l'information au sujet de ces personnes.

Peu après l'entrée en vigueur des lois, le personnel des Archives devait traiter avec des agents de police qui venaient vérifier des dossiers sur des particuliers susceptibles de faire l'objet d'une enquête. Cela était devenu plus ou moins courant pour certains enquêteurs qui ont noué des contacts personnels avec les employés des Archives.

Toutefois, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la transmission de renseignements personnels à des tiers s'effectue uniquement dans des circonstances exceptionnelles. Les enquêteurs des services de police peuvent très bien avoir des raisons légitimes de demander à consulter des dossiers personnels. Toutefois, ils doivent maintenant étayer et documenter leurs demandes. En outre, le commissaire à la protection de la vie privée peut examiner les demandes afin d'éviter les abus. Les employés des Archives, tout comme les agents de police, doivent se défaire de cette bonne vieille habitude.

Certains agents de la Gendarmerie royale du Canada n'étaient pas heureux des nouvelles dispositions plus rigoureuses. En fait, lorsque le superviseur des Archives a fermement refusé toutes les demandes informelles, la Gendarmerie l'a soumis à une enquête afin de savoir pourquoi il ne voulait plus coopérer. Le superviseur des Archives est maintenant un de mes employés, et c'est ainsi que nous avons eu vent de l'histoire.

Cette anecdote montre comment chacun peut faire des erreurs et en tirer des leçons. La Gendarmerie royale du Canada a alors créé la meilleure unité d'accès à l'information et de protection de la vie privée de l'administration fédérale.

Certaines demandes étaient encore moins légitimes. En l'occurrence, le président de l'organisme représentant les anciens combattants des Forces armées est un jour venu faire une vérification au sujet de la personne qui s'était portée candidate au poste de président. Le personnel des Archives a dû lui dire poliment mais fermement qu'il ne s'agissait pas d'une divulgation légitime du dossier personnel du candidat. On lui a proposé d'effectuer sa recherche ailleurs.

J'aimerais prendre quelques minutes pour vous faire part des leçons que nous avons apprises au sujet de la mise en place de nos lois. Je souhaiterais examiner l'équilibre délicat qui existe entre le droit à l'accès du public et l'obligation de protéger les dossiers personnels. J'illustrerai mon propos à l'aide de quelques études de cas.

Je commencerai par quelques-unes des leçons que nous avons apprises. Bien sûr, les lois et les cultures diffèrent d'un pays à un autre. Certaines des leçons que nous avons apprises ne sont peut-être pas utiles pour vous. En outre, au Canada, il n'y a pas une perception unique du bien et du mal. Même dans notre tout petit bureau, parmi les défenseurs engagés du droit à l'information, certains cas ont suscité de vifs débats et désaccords.

Une des premières leçons que les ministères fédéraux ont apprise concernait l'organisation de nos dossiers. Je sais que cela semble évident, mais vous seriez surpris de voir à quel point certains systèmes de dossiers étaient mal organisés. Je dis bien « étaient », parce que certains bureaucrates honnêtes ont reconnu que la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels les ont incités à procéder à une réorganisation et à un nettoyage en règle. Et même les systèmes de dossiers bien organisés n'ont probablement jamais été structurés pour répondre aux demandes de communication.

Deux raisons favorisent l'organisation : d'abord, permettre l'accès au public et, ensuite, donner au gouvernement les moyens de répondre aux demandes de communication. Comment le public peut-il demander accès à de l'information s'il ne sait pas que l'information existe ou s'il ne sait pas où elle se trouve – Comment le gouvernement peut-il donner suite à une demande si les employés ne peuvent pas trouver l'information ?

Si j'étais cynique, je vous dirais que le fait de tenir le public dans l'ignorance permettra de réduire le nombre de demandes au minimum. On répondra, bien sûr, que le fait de le garder dans l'ignorance est une de ces vieilles habitudes. On n'a plus le choix.

L'obligation, pour les ministères, de décrire les dossiers qu'ils détenaient a procuré des avantages tangibles à ceux qui ont accompli le travail sérieusement. Les employés ont examiné les programmes exécutés par le ministère, l'information que ceux-ci permettaient de recueillir et de produire, l'endroit où celle-ci était emmagasinée, la période de conservation et les mesures prises lorsqu'on n'en avait plus besoin.

L'information a été regroupée dans un répertoire public visant à aider les particuliers à localiser l'information qui les intéressait et à y accéder. Le répertoire est mis à jour chaque année; on peut l'acheter ou le consulter dans les bureaux du gouvernement, les grandes bibliothèques et les principaux emplacements au Canada.

Je ne peux toutefois pas dire que le répertoire résout le problème de l'accès. Il est intimidant pour bien des gens. Il contient près de 1 000 pages. Il est encombrant. À certains endroits, les descriptions sont suffisamment vagues ou administratives pour que le lecteur ne se trouve pas plus avancé. Cela dit, j'ignore quelles étaient les meilleures options pour informer le public à ce moment-là. Il s'agissait d'une initiative remarquable de la part d'une nation très industrialisée pour répertorier ses fonds documentaires; en fait, c'était la première fois qu'on tentait une telle entreprise (à ma connaissance, par exemple, les États-Unis n'ont jamais rien publié de semblable).

La deuxième leçon apprise consistait à trouver des employés remarquables pour l'unité d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels de chaque ministère du gouvernement. Ce n'est ni le moment ni l'endroit où cacher les personnes dont les compétences et l'engagement sont douteux. Ces employés seront sur la première ligne de ce qui devient parfois une lutte pour l'accès public. Ils doivent être bien informés, compétents et justes. Ils doivent respecter les cadres supérieurs et le public. De plus, ils doivent être résolus.

Je dis cela parce qu'ils sont confrontés à des questions inévitables au sujet de leur fidélité à l'organisation. Ils devront aussi résister aux pressions certaines exercées par des collègues et des gestionnaires de l'organisation pour les amener à modifier leurs points de vue. Ces employés ont été appelés la « conscience de leur ministère » par un ancien commissaire à la protection de la vie privée. Lorsqu'ils font bien leur travail, ces employés sont très importants pour leur organisation. Ils la protègent contre les ennuis. Et ils font que le respect de la loi constitue un volet normal des activités de l'organisation.

Par ailleurs, les mauvais employés maîtrisent peut-être mal le volume des demandes de communication. Ils peuvent prendre de mauvaises décisions concernant les demandes de nature délicate, ce qui peut entraîner des plaintes adressées au commissaire. Ils sont susceptibles d'être mal informés et, par conséquent, peu en mesure d'offrir des conseils aux gestionnaires. S'ils ne sont pas une ressource utile pour le ministère et les hauts fonctionnaires, ils sont laissés pour compte ou sur la touche. Résultat : des politiques ou des programmes mal élaborés qui, finalement, embarrassent les représentants et les politiciens.

Troisième leçon : former et continuer de former les employés de tous les ministères. La formation ne cesse jamais. Les employés motivés peuvent apprendre rapidement et trouver des solutions créatrices, mais ils doivent disposer d'un noyau d'information solide. La formation, bien sûr, peut être structurée ou sur le tas. À titre d'exemple, un de nos principaux ministères a réparti la formation en quatre étapes :

  • une orientation d'une journée;
  • une période de deux à trois semaines de formation personnalisée concernant le contenu des dossiers, la compréhension et l'application de la loi, les procédures de traitement et les politiques d'exemption;
  • une étape pratique visant à atteindre un degré d'assurance et d'aisance face au travail, ce qui fait l'objet d'un examen, mais aucune norme de rendement n'est appliquée ni mise à l'essai;
  • l'étape de l'évaluation finale, au cours de laquelle on applique et vérifie des normes de rendement. Les employés ayant réussi l'évaluation sont certifiés analystes du droit à l'information. Bien sûr, la formation doit être continue pour que le personnel puisse fournir des conseils éclairés aux gestionnaires hiérarchiques. L'élément le plus critique concerne probablement l'évolution de la technologie de l'information. Au moment où les organisations adoptent de nouveaux systèmes informatiques et d'autres outils de communication, ceux-ci sont susceptibles de poser de nouveaux risques à la protection des renseignements personnels et à l'autonomie des employés et des clients. Voilà où vous compterez sur des employés diligents, entraînés et au fait de la technologie.

À notre avis, il est important que nos responsables de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels servent de ressource pour toute l'organisation; ils peuvent vous indiquer les pièges et vous éviter des ennuis.

La quatrième leçon nous a permis d'apprendre qu'il fallait élaborer des procédures détaillées. Cela aussi semblait évident, mais nous avons rapidement constaté qu'un grand ministère pouvait documenter le moment où il avait reçu la demande. Il savait qui l'avait traitée et à quel moment l'information avait été transmise au demandeur. Cependant, il ne pouvait établir quels dossiers on avait examinés. Il ne pouvait déterminer quels documents avaient été communiqués. Il ne pouvait pas dire non plus quel matériel avait été exclus. Une plainte adressée à mon bureau a suffi pour qu'on instaure les procédures appropriées.

Cinquième leçon apprise : vous devez éduquer tous vos employés. Là aussi, c'est évident. Mais je dois vous avouer qu'aussi surprenant que cela paraisse, bon nombre de fonctionnaires fédéraux au Canada déclarent, après 15 ans, n'avoir jamais entendu parler de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur l'accès à l'information. Comprendre ses obligations en vertu de la loi est une partie fondamentale du travail de tout fonctionnaire efficace, qui est tout aussi importante que d'apprendre à accomplir ses tâches quotidiennes. La formation du personnel concernant l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels constitue une responsabilité fondamentale de tout gouvernement. La loi ne sera tout simplement pas efficace si les employés recueillent, utilisent et divulguent de l'information en ignorant complètement leurs responsabilités.

Le gouvernement canadien a fourni un effort valable dès le départ. Il a préparé un guide détaillé sur les lignes directrices stratégiques concernant les deux lois; tous les employés y ont accès. Le guide expose le but des lois. Il décrit les responsabilités de tous les intervenants. Il établit des orientations claires à l'intention de tout son personnel concernant tous les sujets prévus par les lois, notamment les procédures de collecte, de communication et d'accès, les exclusions relatives à l'accès et le processus de supervision. Le guide a contribué à une interprétation uniforme des lois dans tous les organismes gouvernementaux. C'était une tâche majeure, mais elle en valait grandement la peine.

Le gouvernement a complété le guide de la politique par des rapports et des circulaires périodiques concernant la mise en ouvre afin de clarifier certaines questions et d'informer au sujet de nouvelles procédures.

Sixième leçon apprise : nous devons éduquer le public; de façon générale, c'est parce qu'une bonne loi s'améliorera si on l'utilise. Ses principes s'enchâssent dans une société démocratique et élargissent leur influence au-delà de l'application restreinte de la loi. Au Canada, le concept du droit de savoir a pris racine et s'étend bien au-delà des simples activités du gouvernement. Les Canadiens s'attendent de plus en plus à des organismes responsables.

Dans un sens plus restreint, vous devez aussi éduquer le public au sujet de l'accès aux dossiers du gouvernement. Il n'appartient pas au particulier de découvrir l'existence d'une telle loi. Il ne devrait pas avoir à dénicher le type d'information qui existe. Il ne devrait pas non plus déterminer de quelle façon il peut exercer ses droits. Ce n'est pas juste. En l'absence d'une aide substantielle du gouvernement, le public a peu de chances. Le gouvernement doit accepter sa responsabilité d'égaliser les règles du jeu.

Franchement, je pense que nous pourrions réussir mieux que nous le faisons actuellement. Une fois que s'est estompée la publicité entourant les lois, que les répertoires ont été publiés et que les brochures ont été envoyées aux bibliothèques, les initiatives d'éducation ont disparu. L'attention du gouvernement s'est tournée ailleurs.

Les personnes vers qui le public s'est tourné pour obtenir de l'information, les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée, n'avaient reçu ni mandat ni budget concernant l'éducation. En fait, si les commissaires tentaient d'éduquer le public, les responsables se plaignaient, disant qu'ils essayaient de promouvoir le dépôt de plaintes. Cependant, le public voulait obtenir l'information des commissaires parce qu'ils les considéraient comme une partie neutre. Ils ne voulaient pas l'obtenir du gouvernement qui, estimaient-ils, à tort ou à raison, avait diverses priorités conflictuelles. Heureusement, les commissaires ont fait fi des récriminations et se sont exprimés avec vigueur. Le fait que le commissaire à l'information et le commissaire à la protection des renseignements personnels étaient d'anciens journalistes a peut-être aidé!

L'éducation du public fait partie intégrante d'un processus sain et efficace en ce qui concerne les droits à l'information. Elle doit être autorisée et financée adéquatement, sinon le public continuera d'être mal informé. Et, avec un public mal informé, un gouvernement transparent n'est qu'une utopie. Ce n'est pas un gouvernement responsable.

Septième leçon : les cadres supérieurs doivent être engagés à respecter la loi. La loi ne sera simplement jamais efficace s'il faut forcer la collaboration des responsables à chaque étape du processus. Elle ne sera pas efficace si les employés doivent constamment se demander si leurs gestionnaires vont les appuyer. Et par engagement, je veux dire qu'au Canada nous voulons que les hauts fonctionnaires fassent plus que reconnaître du bout des lèvres le fait que le Parlement a adopté une Loi sur l'accès à l'information et qu'ils doivent y obéir. Je veux dire que nous voulons que les hauts fonctionnaires approuvent avec enthousiasme les principes de l'accès à l'information et travaillent activement et ouvertement à l'appui du processus, peu importe le malaise ou les inconvénients occasionnels que cela peut entraîner.

Si vous pouvez commencer avec ce type d'appui de haut rang, son influence imprégnera l'organisation. Tout désaccord quant à l'interprétation de la loi sera au moins résolu dans l'esprit de la loi. Et il y aura des désaccords. Quinze ans après l'adoption de la loi canadienne, certains cas ont toujours le pouvoir de susciter de vives discussions dans mon propre bureau. Voilà le défi, et, je l'avoue, le plaisir de mon travail.

Dernière leçon : attendez-vous à être surpris. Malgré la préparation, certains ministères canadiens ont été inondés de demandes. Au cours de la première année de la mise en ouvre de nos lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels, nos Archives nationales s'attendaient à recevoir 1 200 demandes; or, elles en ont reçu plus de 10 000!

D'autres ministères ont reçu quelques demandes relatives à des dossiers généraux, mais ils en ont reçu beaucoup plus que prévu pour des renseignements personnels. Par exemple, notre ministère de la Défense nationale a reçu un nombre élevé de demandes des militaires, ce qui a presque paralysé l'unité. Les demandes ont fini par amener la Défense nationale à remettre régulièrement à ses membres leur évaluation personnelle et leur classement individuel provenant du conseil de promotion annuel.

Je suppose que nous n'aurions pas dû être surpris. Il est humain d'être préoccupé par les questions qui nous touchent directement : les prestations de retraite ou d'emploi, les dossiers d'impôt ou les évaluations des employés. Les demandes de renseignements personnels comptent pour 80 p. 100 des quelque 600 000 demandes que nous avons reçues à ce jour au Canada.

Au Canada, au moins, les principaux utilisateurs de la Loi sur l'accès à l'information sont les entreprises qui surveillent celles qui obtiennent des contrats du gouvernement et les journalistes qui suivent les affaires susceptibles de faire les manchettes. La nature des activités d'un ministère déterminera le volume et le type de demandes qu'il reçoit. La couverture médiatique est un autre facteur qui influe sur les demandes. Une émission au sujet d'un incident, un article paru dans un magazine ou même dans une revue savante peuvent susciter des demandes.

Un dernier commentaire sur ce thème. Au Canada, toutes les leçons que nous avons apprises et toutes nos meilleures intentions deviennent superflues si notre gouvernement ne prend pas notre loi assez au sérieux pour nous donner de l'argent afin que nous puissions nous munir des ressources en personnel, en installations et en technologie pour appliquer nos lois. Heureusement, mon gouvernement prend cette responsabilité au sérieux.

J'aimerais maintenant aborder la tension constante qui existe entre les droits à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels. La recherche d'un juste équilibre entre le droit à la protection des renseignements personnels et le droit du public de savoir et de demander des comptes au gouvernement soulève des questions intéressantes. Entre autres, dans quel contexte la protection des renseignements personnels doit-elle céder la place à d'autres intérêts ? Il y a des exceptions aux droits à la protection des renseignements personnels. Par exemple, on peut divulguer certains renseignements personnels au sujet des employés du gouvernement dans l'intérêt de la reddition de comptes de l'État. Autre exemple : on peut diffuser des renseignements personnels si l'intérêt public est primordial. De plus, on peut divulguer de l'information au sujet d'une personne qui reçoit un avantage discrétionnaire de nature financière.

Certaines de ces exceptions en matière de protection des renseignements personnels se sont révélées difficiles à concilier. Voici quelques cas.

Dans une des premières plaintes adressées au commissaire à l'information, on voulait obtenir la liste de tous les biens locatifs administrés par un organisme gouvernemental dans la région de la capitale nationale. Le demandeur voulait aussi les noms des locataires et le montant du loyer payé par chacun.

L'organisme a communiqué la liste des biens locatifs, mais sans le nom du locataire et le loyer payé. Il considérait que l'information était de nature personnelle. Le demandeur s'est plaint au commissaire à l'information. Il a allégué que circulaient des rumeurs persistantes selon lesquelles des amis du gouvernement étaient choisis comme locataires et payaient un loyer inférieur à la valeur du marché.

Il était clair que les noms des locataires et le loyer qu'ils payaient correspondaient à la définition de renseignements personnels dans la Loi sur la protection des renseignements personnels. Toutefois, deux exceptions pouvaient s'appliquer. La première : permettre la communication de l'information au sujet de tout avantage discrétionnaire de nature financière, y compris le nom de la personne et la nature exacte de l'avantage. On se demandait cependant si les locataires payaient la juste valeur marchande ou s'ils obtenaient une entente spéciale.

Deuxième exception : permettre la divulgation de renseignements personnels si l'intérêt public est en jeu. Le demandeur a allégué que si des amis du gouvernement obtenaient une entente spéciale concernant le loyer, la divulgation était d'intérêt public.

Le commissaire à l'information a embauché un évaluateur de biens immobiliers indépendant afin qu'il établisse la valeur de 30 biens locatifs choisis au hasard dans la liste. L'évaluateur ne disposait pas du nom des locataires. Dans son évaluation, il a conclu que la valeur marchande de 26 des 30 propriétés était supérieure au loyer exigé.

Le commissaire a accepté l'affirmation de l'organisme selon laquelle il pouvait y avoir des raisons valables d'exiger un loyer au taux inférieur à la valeur marchande. Toutefois, une preuve claire semblait étayer l'argument selon lequel les locataires recevaient un avantage financier.

Le commissaire a alors invité les locataires à montrer pourquoi l'information ne devrait pas être divulguée. Pratiquement tous les locataires se sont opposés à la divulgation. Bon nombre d'entre eux, et l'organisme aussi, ont allégué que des critères spéciaux s'appliquaient à la tenance à bail, notamment un problème communautaire ou des motifs de compassion comme les groupes défavorisés. Les politiciens élus, leur conjoint et les partis politiques ont été spécifiquement exclus par crainte de partialité. De plus, les locataires de nombreux immeubles accomplissaient les tâches dont s'occupent normalement les concierges. Enfin, l'organisme a aussi allégué que le contrôle des salaires et des prix du gouvernement a également limité sa capacité d'augmenter les loyers.

Le commissaire a admis que certains des facteurs n'avaient peut-être pas été pris en compte. La preuve était insuffisante pour indiquer des exemples précis de prétendues ententes de faveur. Mais la tendance générale des faibles loyers était évidente. L'organisme est chargé d'administrer les biens immeubles du gouvernement. Comme cela signifie la propriété et les deniers publics, le commissaire a conclu que le public avait fortement intérêt à savoir que le tout était alloué de façon juste. Toutefois, il a aussi conclu que la communication des adresses et des loyers suffisait à satisfaire le critère de l'intérêt public; on n'avait pas à divulguer les noms.

Le demandeur n'était pas d'accord et a demandé une révision par la Cour fédérale. Le commissaire à la protection des renseignements personnels a cherché à obtenir le statut d'intervenant afin de garantir la protection des intérêts des locataires en matière de protection des renseignements personnels.

La Cour a conclu que les noms et les montants de loyer payés constituaient des renseignements personnels. Toutefois, en exigeant un loyer inférieur au taux du marché et en choisissant ses locataires, l'organisme avait conféré un avantage financier discrétionnaire. La Cour a conclu que l'information ne pouvait plus être considérée comme étant personnelle. Elle a aussi mentionné que l'intérêt de la protection des renseignements personnels concernant le paiement du prix de location était si négligeable que l'intérêt public l'emportait afin de dissiper les rumeurs de corruption ou de mauvaise gestion de l'argent et des biens des contribuables. Elle a ordonné la communication de l'information.

Une autre question d'équilibre entre l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels se pose lorsqu'il est question d'information au sujet des fonctionnaires. Dans l'intérêt de la reddition de comptes au public, la Loi sur la protection des renseignements personnels permet la divulgation de certains renseignements au sujet des employés en poste et anciens, notamment le titre, l'adresse au travail, le numéro de téléphone, la classification du poste, l'échelle de salaire, les responsabilités ainsi que les opinions ou les vues personnelles dont ils ont fait part pendant leur période d'emploi. Le commissaire à la protection de la vie privée a interprété ce libellé d'une manière étroite.

La définition a été remise en question dans le premier cas d'accès à l'information présenté devant la Cour suprême du Canada.

En l'occurrence, le demandeur avait demandé à voir les formulaires de présence signés par les employés qui entrent au ministère des Finances et en sortent après les heures normales de bureau. Le Ministre avait communiqué le document, mais avait supprimé le nom, le numéro d'identification et la signature des employés, considérant qu'il s'agissait de renseignements personnels. Le commissaire à l'information avait appuyé la décision du Ministre de retenir l'information.

Le demandeur a demandé à la Cour de réviser la décision du Ministre. La décision du tribunal inférieur était troublante. Celui-ci rejetait l'argument concernant la protection des renseignements personnels parce que l'information n'était pas essentiellement personnelle. De façon plus marquée, le jugement semblait faire pencher la balance en faveur de l'accès au détriment de la protection des renseignement personnels. La Cour a déclaré que s'il y avait un doute, il devait être résolu en faveur de la divulgation. Le ministère des Finances a interjeté appel, et le commissaire à la protection de la vie privée est intervenu.

La décision de la Cour d'appel a clairement établi que les deux lois du Canada sont sur un pied d'égalité. Il faut lire les deux ensemble. La Cour d'appel a aussi rejeté le critère de caractéristique prédominante qu'il a trouvé tout à fait erroné. Les renseignements personnels satisfont à la définition de renseignements personnels ou n'y satisfont pas. La Cour a conclu que si un employé se trouve à un endroit précis à un moment précis, cela constitue un renseignement personnel pour cet employé et elle a tranché en faveur de la personne qui poursuivait le gouvernement.

La Cour suprême a accepté d'entendre l'appel. Dans une décision partagée (5 juges contre 4), la Cour a conclu que l'information avait trait au poste du particulier et non pas au particulier lui-même. Par conséquent, l'information correspondait à l'exception de la définition de renseignement personnel dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et pouvait être divulguée.

Enfin, la Cour suprême a avalisé une vaste définition de renseignements personnels, car celle-ci est conforme à la grande peine que s'est donnée le Parlement pour protéger les libertés individuelles. L'argument, ici, est le suivant : au Canada, on a décrété que la protection des renseignements personnels était plus importante que l'accès à l'information.

Bien sûr, il y a d'autres raisons valables de divulguer les renseignements personnels. Plusieurs plaintes à notre bureau ont révélé que le gouvernement manquait de constance au moment de divulguer les renseignements personnels recueillis pendant les enquêtes de harcèlement sexuel au travail. Certains ministères ont divulgué tout ce que les enquêteurs avaient recueilli. D'autres ont appliqué des exclusions précises. D'autres encore ont retenu toute l'information pendant que se déroulait l'enquête. Certains ont communiqué seulement les rapports sommaires, mais n'ont pas nommé les témoins ni inclus leur déclaration. Certains organismes, qui étaient classés organismes d'enquête, ne divulguaient aucune information au sujet de ces enquêtes administratives internes. D'autres se sont lavé les mains de tout le processus, confiant les enquêtes à des sources externes afin de ne disposer d'aucune information dans leurs propres dossiers. La façon dont vous étiez traité dépendait de l'endroit où vous travailliez.

Deux hommes accusés de harcèlement sexuel ont demandé de l'information à ce sujet, mais se sont vu refuser l'accès à l'information et n'ont pu obtenir le nom des témoins. Les deux hommes ont allégué qu'ils ne pouvaient se défendre adéquatement sans ces renseignements. Le premier a demandé à la Cour d'ordonner la communication de toute l'information dont le gouvernement se servait pour décider du bien-fondé de la plainte. Le deuxième, menacé d'être congédié, s'est plaint au commissaire, mais a aussi déposé une poursuite à la Cour fédérale. Le commissaire n'a pas pu persuader l'employeur de l'homme, un organisme d'enquête, de communiquer l'information. Le tribunal a toutefois conclu que le gouvernement avait refusé à l'homme le droit à un procès équitable et a ordonné la communication de l'information.

Pour nous, il était clair que le fait de recueillir de l'information et des témoignages pendant ces enquêtes, puis de les divulguer, constitue un usage compatible de l'information. La divulgation est aussi fondamentale pour l'administration d'une politique sur le harcèlement. Le processus doit être responsable et juste. Il doit reconnaître le droit du plaignant de savoir de quelle façon on a traité la plainte. De plus, il doit reconnaître le droit de l'accusé de connaître les motifs de l'accusation et de les contester.

Vous remarquerez que ces exemples ont trait à un type de clients du gouvernement ou à des employés très spécifiques. Pour la vaste majorité des Canadiens, il n'est pas question que leurs renseignements personnels ne soient pas protégés. Si vous vous rappelez ce que j'ai dit au début de mes observations, la raison sera claire. Les rédacteurs des lois sont partis du principe selon lequel la protection des renseignements personnels est un droit primordial, et que les renseignements personnels sont exclus de la Loi sur l'accès à l'information. Les circonstances dans lesquelles l'information peut être divulguée sont limitées et précises. Il revient à la personne qui cherche à obtenir l'information de faire valoir les raisons pour lesquelles on devrait violer la vie privée d'un particulier.

Un autre exemple très simple qui illustre le conflit entre les droits à l'accès à l'information et les droits à la protection des renseignements personnels est survenu concernant l'attribution des permis de stationnement aux employés du gouvernement. Au Canada, il y a toujours plus de fonctionnaires possédant une voiture et qui désirent un espace de stationnement qu'il y a d'espaces de stationnement disponibles. On applique un critère au moment d'attribuer les permis, par exemple à quelle distance du travail se trouve le domicile de l'employé ? Celui-ci a-t-il accès au transport en commun ? Le demandeur fait-il du covoiturage ? La personne est-elle atteinte d'une déficience physique qui l'empêche d'accéder au transport en commun, mais ne l'empêche pas de conduire une automobile ? L'attribution des permis s'effectue par l'entremise d'un comité regroupant des membres provenant de la direction et des représentants syndicaux des employés afin de garantir des décisions équitables.

Un employé, dont la demande avait été refusée, voulait connaître le nom des personnes qui avaient obtenu un espace de stationnement et les raisons pour lesquelles elles l'avaient obtenu, parce qu'il soupçonnait qu'on avait fait preuve de favoritisme dans la décision. Un des employés avait obtenu un espace de stationnement en raison d'une incapacité physique. Or, ses collègues ignoraient qu'il était atteint d'une incapacité. Le Ministère a fourni le nom des employés dont la demande avait été accueillie, mais pas les raisons pour lesquelles ceux-ci avaient obtenu un espace de stationnement. Une plainte a été déposée auprès du commissaire à l'information, qui a convenu que l'incapacité physique d'un particulier constituait un renseignement personnel et que cela ne servait pas l'intérêt public de divulguer l'information à ce sujet.

Toutefois, j'ai appris une leçon très importante à force de résoudre les conflits concernant la divulgation de renseignements personnels : parfois, on peut éviter le conflit simplement en demandant à la personne dont les renseignements personnels font l'objet d'une demande de divulgation si elle a des objections à ce qu'on communique l'information. Au Canada, souvent, la personne ne s'y objecte pas. Nous pouvons donc éviter des appels administratifs complexes simplement en se servant de son bon sens et en évitant les approches légalistes concernant la mise en ouvre de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Je crois que j'ai maintenant suffisamment éprouvé votre patience pour mettre fin à mon allocution. Cependant, avant de vous quitter, j'aimerais de nouveau vous livrer un message final, et c'est le même que celui exprimé au début de mon allocution.

L'information est synonyme de connaissance, et la connaissance est synonyme de pouvoir. L'information que détient mon gouvernement est l'information des citoyens du Canada. Nous confions cette information en fiducie à notre gouvernement. Le but de nos lois relatives à l'information consiste à garantir la confiance que nous témoignons au gouvernement à cet égard. Ces lois visent à rendre notre gouvernement transparent et comptable aux gens qu'il sert. Un public mobilisé et informé est essentiel à une saine démocratie. Le partage de l'information signifie le partage du pouvoir, et c'est là le but de notre loi relative à l'information.

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