Communiqué

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Lettre à l'honorable Elinor Caplan, ministre du Revenu national

Le 26 septembre 2002

L'honorable Elinor Caplan
Ministre du Revenu national
555, avenue Mackenzie
Ottawa (Ontario)
K1A 0L5

Madame la Ministre,

Je suis profondément troublé de l'intention exprimée par l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) de constituer dès le mois prochain une vaste base de données à la Big Brother sur les voyages à l'étranger de tous les Canadiens et Canadiennes respectueux de la loi.

C'est bien ce que l'ADRC entend faire en conservant pendant six ans les données IPV-DP (Information préalable sur les voyageurs et dossier passager) sur tous les voyageurs aériens qui entrent au Canada.

L'Agence est habilitée à recueillir ces indications auprès des sociétés aériennes par suite de modifications apportées l'an dernier à la Loi sur les douanes. À l'époque, elle s'était toutefois expressément engagée à n'utiliser cette information que pour identifier à l'arrivée les voyageurs qui devaient faire l'objet d'un examen douanier secondaire, et à nullement conserver les renseignements sur la vaste majorité des voyageurs.

L'information préalable sur les voyageurs porte sur le nom, la date de naissance, le sexe, le type, numéro et date de délivrance des documents de voyage, la citoyenneté et/ou la nationalité et enfin le numéro de dossier passager, et ce, pour tous les voyageurs qui entrent au Canada.

Le dossier passager est bien plus détaillé, parce qu'il renseigne notamment sur toutes les destinations vers lesquelles les voyageurs se dirigent, le mode de paiement de son billet, le siège choisi, le nombre de valises contrôlées à la consigne, la date de réservation, etc.

L'ADRC ne s'en tient plus à son objectif initial d'identification à l'arrivée des voyageurs mis en examen douanier secondaire, mais se propose désormais de conserver tous ces renseignements dans une vaste base d'information non seulement à d'autres fins douanières non précisées, mais aussi en vue d'un partage avec d'autres ministères ou organismes de toutes les manières que prescrit l'article 107 de la Loi sur les douanes.

Cet article permet la communication de données douanières à diverses fins bien précises tout comme pour des finalités très largement définies. Il peut s'agir, par exemple, de communiquer l'information à quiconque y a droit par mesure législative, à toute personne désignée à toutes fins désignées, ou encore à toute personne à toutes fins là où la Ministre juge que cette communication est d'intérêt général.

En d'autres termes, cette base d'information qui renferme des renseignements personnels détaillés sur les Canadiens et Canadiennes et sur leurs voyages sera disponible à presque toutes les fins que le gouvernement pourrait juger appropriées, qu'il s'agisse de l'impôt, des raccordements de bases d'information avec d'autres ministères ou d'enquêtes pénales où on « va tout simplement à la pêche ».

De hauts fonctionnaires de l'ADRC m'ont assuré que l'information de la base IPV-DP ne sera mise à la disposition de fonctionnaires autres que les agents des douanes que selon les strictes dispositions de l'article 107 de la Loi sur les douanes. J'apprécie et ne doute pas du poids des assurances qu'ils me donnent, mais il reste que les dispositions en cause sont si larges que cette base puissante et envahissante pourra servir, une fois établie, à de futures fins presque illimitées.

Il s'agit là d'une ingérence sans précédent aux droits à la vie privée des Canadiens et des Canadiennes. Autant que je sache, c'est la première fois que le gouvernement fédéral entreprend de constituer une base d'information sur l'ensemble de la population avec des renseignements personnels obtenus de tiers, et ce, sans le consentement individuel des intéressés et à des fins non pas de service à la population, mais d'intervention éventuelle contre des citoyens.

Du caractère extraordinaire de cette initiative témoigne le fait que le commissaire de l'ADRC m'ait informé dans une lettre du 4 septembre 2002 que toute l'information IPV-DP sera « stockée dans une base de données d'exécution de la loi ».

Il suffit de passer en revue les banques d'information dans Info Source pour se rendre compte que les bases en place ne renseignent que sur les gens soupçonnés de violation des lois douanières. Ce qui fait toute la différence, c'est que la base d'information IPV-DP renseignera surtout sur des millions de Canadiens et de Canadiennes qui ne sont nullement soupçonnés d'avoir violé les lois douanières.

Cette nouvelle base de données d'exécution constitue dès lors une mesure sans précédent qui fera de chaque Canadien et Canadienne un suspect. Tout Canadien et Canadienne voyageant à l'étranger, même en villégiature, verra automatiquement ses renseignements personnels versés dans cette base. Mais comme l'ADRC n'a jamais prétendu considérer la plupart des Canadiens et Canadiennes comme étant éminemment suspects de violation des lois douanières, il s'ensuit que nous nous trouverons tous dans cette base de données d'exécution parce que nous serons soupçonnés d'autre chose, de toute autre chose en réalité. Il est improbable que la vaste majorité de ces renseignements soient jamais utilisés à des fins douanières, leur seul véritable usage étant leur partage en vertu de l'article 107 de la Loi sur les douanes, ce qui n'a donc rien à voir avec les fins douanières.

Pour l'exprimer sans ambages, il faut dire que le gouvernement canadien n'a pas d'affaire à contrôler ou à consigner systématiquement où voyagent les Canadiens et Canadiennes respectueux de la loi, avec qui ils le font ou combien de fois ils se déplacent. Il n'a non plus d'affaire à constituer des bases de renseignements personnels sur les Canadiens et Canadiennes dans l'unique but de s'en servir contre eux s'il juge utile d'agir ainsi. Se comporter de la sorte, c'est violer les grands principes du respect de la vie privée et des pratiques équitables de collecte d'information. Un tel comportement n'a pas sa place dans une société libre.

Depuis que l'ADRC a informé mon bureau en juin de la création envisagée de cette base d'information, j'ai essayé de vous persuader, vous et vos hauts représentants, de renoncer à ce projet ou d'au moins le modifier. Comme je me suis simplement heurté jusqu'ici à une fin de non-recevoir, je pense, ce projet étant imminent, n'avoir d'autre choix que de faire part de mes préoccupations par cette lettre et de vous prier une fois de plus de vous raviser.

Il est de mon devoir comme commissaire à la protection de la vie privée du Canada de vous informer que, à mes yeux et à ceux du Commissariat, la création et l'utilisation prévue de cette base d'information n'ont pas l'autorisation du Parlement et sont en violation apparente de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

J'aimerais évoquer tour à tour ces préoccupations :

Absence d'autorisation parlementaire :

Lorsque les modifications en question à la Loi sur les douanes ont été soumises au Parlement, l'ADRC s'est expressément engagée à ne pas conserver du tout les données IPV-DP sauf dans les cas relativement peu nombreux où cette information servirait à des fins administratives de sélection pour examen douanier secondaire.

Plus encore, les agents des douanes ne devaient même pas entrer effectivement en possession de toute cette information IPV-DP. Ils devaient plutôt se contenter d'un accès aux systèmes de réservation des sociétés aériennes par poste de travail en liaison informatique spécialisée. Il devait y avoir interrogation automatisée des données DP (Dossier passager) pour chaque vol. On devait essayer de connaître, par exemple, les voyageurs qui avaient réservé au dernier moment et payé en espèces et n'avaient déposé aucun bagage à la consigne. Si cette interrogation donnait, disons, cinq noms sur les 350 voyageurs d'un vol, l'agent des douanes pouvait examiner les dossiers individuels des cinq intéressés.

Pour expliquer cette procédure, un document du 16 janvier 2001 de l'ADRC sous le titre Information préalable sur les voyageurs et dossier passager, qui a été remis au Commissariat, s'exprime en gros ainsi :

« En aucun moment l'agent d'examen ne sauvegardera-t-il électroniquement un enregistrement. Le seul dossier qui sera créé à partir des données est l'imprimé de l'enregistrement qui, selon l'agent d'examen, est de nature à exiger un suivi. »

Plus précisément encore, une lettre du 30 janvier 2001 qui accompagne ce document de l'ADRC, M. Denis Lefebvre, sous-commissaire à la Direction générale des douanes de l'Agence, dit en gros ce qui suit :

« Pour ce qui est de la conservation de l'information en question, le document ci-joint explique plus en détail les situations où nous conserverons les renseignements personnels recueillis dans le cadre de cette initiative. Cependant, j'aimerais rappeler en bref que les données non examinées ou non utilisées par l'agent d'examen seront détruites dans les 24 heures. »

Sur la foi de ces promesses expresses et sans équivoque quant à l'absence générale de conservation des données IPV-DP, je ne me suis pas opposé, du point de vue de la protection des renseignements personnels, à ces modifications proposées à la Loi sur les douanes. Je n'ai pas eu non plus à saisir l'occasion de comparaître devant les comités de la Chambre des communes et du Sénat qui ont étudié ces mesures législatives.

Sans ces promesses, j'aurais exprimé les préoccupations que je dois faire connaître aujourd'hui, et le Parlement aurait eu la possibilité de se pencher sur le fondement d'un projet si envahissant au niveau de la vie privée.

Tel que la situation se présente, le Parlement a approuvé une mesure bien plus limitée et bien moins contraire à la protection de la vie privée que le projet que l'ADRC se prépare aujourd'hui à lancer. Pour ces motifs, je suis donc d'avis que la création de cette vaste base de données se fait sans juste autorisation du Parlement.

Je suis d'autant plus de cet avis qu'à l'article 4.82 du projet de loi C-55 qui porte sur l'accès de la GRC et du SCRS à des renseignements tout à fait analogues à l'information IPV-DP, il y a des dispositions qui traitent expressément de la conservation de cette information.

Selon ce projet de loi, les renseignements recueillis par le SCRS et la GRC auprès des sociétés aériennes doivent être détruits dans les sept jours sauf « s'ils sont raisonnablement nécessaires pour les besoins de la sûreté des transports ou d'une enquête à l'égard d'une menace envers la sécurité du Canada ». Ajoutons que le SCRS et la GRC doivent regarder les renseignements conservés au moins une fois par an et ordonner leur destruction si leur conservation n'est plus justifiée.

En incluant ces dispositions dans le projet de loi C-55, le gouvernement reconnaît que la conservation de l'information IPV-DP exige une autorisation expresse du Parlement et une définition des conditions et modalités nécessaires. Comme le projet de création de la base de données de l'ADRC se fait non seulement sans une telle autorisation parlementaire, mais aussi sans limitations ou sans précautions énoncées par le législateur, je vous soumets respectueusement qu'il est contraire à la loi.

Violation de la Loi sur la protection des renseignements personnels

L'article 4 de la Loi sur la protection des renseignements personnels s'exprime ainsi :

« Les seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités. »

Dans le projet IPV-DP comme il a été décrit au départ, c'est-à-dire avant l'adoption des modifications législatives, les renseignements relatifs à la vaste majorité des voyageurs auraient été recueillis par l'ADRC d'une manière minimale et en un sens « technique ». Ils seraient disponibles pour des interrogations automatisées, mais n'auraient pas été consultés ni acquis au demeurant par les agents des douanes.

La base de données prévue sur six ans pour tous les voyageurs qui entrent au pays a au contraire tout d'une vaste collecte de données sans précédent. Il n'est pas du tout clair qu'une collecte de ce genre - distincte de celle qui a été décrite à l'origine - ait directement à voir avec un programme ou avec une activité en cours à l'ADRC.

Voici comment Info Source décrit le mandat de la Direction générale des douanes :

« .L'Agence des douanes et du revenu du Canada collabore avec des organismes d'application de la loi et d'autres ministères fédéraux pour assurer la protection de la société canadienne. L'Agence et ses partenaires visent ainsi à empêcher l'entrée au pays de personnes inadmissibles et de marchandises illégales ou dangereuses, et à surveiller le mouvement des marchandises contrôlées ou réglementées. »

« Cette direction générale est responsable pour les services frontaliers, y compris toute la gamme des activités liées à la facilitation, aux inspections, à la retenue, à la détention, à la perception et à l'exécution dans tous les bureaux d'entrée. »

Pour ce qui est de l'exploitation des renseignements IPV-DP, ce mandat consiste à empêcher que des marchandises illicites ou dangereuses et des personnes inadmissibles n'entrent au pays, et on doit toujours vraisemblablement l'exécuter comme le décrit le document du 16 janvier 2001 de l'ADRC, c'est-à-dire par interrogation automatisée des données, ce qui constitue une activité minime de collecte seulement. Il est très difficile d'imaginer que des agents des douanes obtiennent et lisent en réalité les données DP de centaines de voyageurs apportés par chaque vol.

L'acquisition et la conservation par l'ADRC de tous ces renseignements IPV-DP sur les divers voyageurs qui arrivent au pays ont donc à voir avec quelque chose de très différent, en l'occurrence la collecte de renseignements dans une perspective à plus long terme.

En fait, dans une lettre du 17 janvier 2002 où vous tentez de répondre aux questions que j'ai portées à votre attention, vous vous exprimez ainsi :

« Le mandat des Douanes ne se limite pas à la tâche opérationnelle consistant à admettre des personnes et des marchandises au Canada. Il comprend des programmes d'enquête et de renseignements qui livrent aux agents des douanes l'information dont ils ont besoin pour cibler les personnes et les marchandises inadmissibles ou représentant une menace pour les Canadiens et Canadiennes. L'analyse des habitudes de voyage permet aux Douanes d'obtenir des indicateurs de détection de suspects et de marchandises de contrebande. Pour le dire simplement, l'information IPV-DP relève de notre mandat existant de gestion des risques. »

Je suis malheureusement incapable de trouver dans la Loi sur les douanes, sous sa forme antérieure ou sa forme modifiée en 2001, quelque chose par quoi le législateur confère un mandat d'établissement de bases de renseignements sur tous les Canadiens et Canadiennes respectueux de la loi.

S'il existait un tel mandat, les possibilités d'ingérence grossière dans la vie des gens seraient à peu près illimitées. Les habitudes de voyage ne sont après tout pas le seul « indicateur » pouvant permettre de déceler les plus grands risques de violation des lois douanières, puisque la profession, le niveau de revenu, les intérêts personnels, les amis et collègues connus et bien d'autres éléments d'ordre personnel pourraient constituer des indicateurs encore meilleurs. Pourtant, la création par l'État de bases de renseignements sur tous les citoyens - qu'il s'agisse d'un indicateur d'habitudes de voyage ou de tout autre indicateur - à seule fin de reconnaître les quelques citoyens qui risquent le plus d'enfreindre la loi, n'a absolument pas sa place dans une société libre et démocratique comme la société canadienne.

L'Agence n'ayant pas reçu du législateur un mandat clair de collecte de renseignements sur tous les citoyens respectueux de la loi, je suis, par conséquent, incapable d'accepter que la collecte prévue de renseignements IPV-DP sous la forme qu'elle doit maintenant prendre est directement liée au mandat de l'ADRC et « a un lien direct avec ses programmes ou ses activités », ainsi que l'énonce l'article 4 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Voici ce que dit l'article 6 de cette même loi :

« (1) Les renseignements personnels utilisés par une institution fédérale à des fins administratives doivent être conservés après usage par l'institution pendant une période, déterminée par règlement, suffisamment longue pour permettre à l'individu qu'ils concernent d'exercer son droit d'accès à ces renseignements. »

À mon avis, le corollaire est que, selon la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'information qui ne sert pas à des fins administratives ne doit pas être conservée.

Dans un document du 16 janvier 2001 décrivant le projet IPV-DP, l'ADRC se dit nettement d'avis que l'information serait utilisée à des fins administratives uniquement dans les cas relativement peu nombreux où l'interrogation de la base de données donnerait lieu à une consultation des données relatives à un particulier par un agent des douanes. Voilà pourquoi l'ADRC s'est engagée à détruire dans les 24 heures tous les autres renseignements IPV-DP.

C'est à mes yeux un point de vue juste des choses. Je suis donc incapable de voir comment la conservation prévue de toutes les données IPV-DP serait conforme à l'article 6 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

L'article 7 de cette loi est ainsi libellé :

« À défaut du consentement de l'individu concerné, les renseignements personnels relevant d'une institution fédérale ne peuvent servir à celle-ci :

  1. qu'aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins;
  2. qu'aux fins auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du paragraphe 8(2). »

Témoignant devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes, votre prédécesseur à la tête du ministère du Revenu national, l'honorable Martin Cauchon, a précisé la finalité d'un accès de l'ADRC à l'information IPV-DP :

« Nous allons avoir un système d'information préalable sur les voyageurs que nous allons utiliser de concert avec les compagnies aériennes. La compagnie aérienne va envoyer l'information à l'avance au douanier, avant leur arrivée, et il aura le temps de passer à travers la liste et de vérifier dans la base de données. Évidemment, lorsque les gens arriveront ici, nous allons accorder de l'attention uniquement à ceux qui sont une source d'inquiétude. Les autres vont passer essentiellement sans interrogatoire. »

Une fois que l'information IPV-DP aura servi à une sélection pour examen secondaire et que tous les autres voyageurs auront été admis au Canada avec leurs marchandises, cette finalité aura été remplie.

Il est difficile de voir quel est le lien de ressemblance ou de compatibilité avec la finalité avouée du projet de la conservation des renseignements IPV-DP sur la vaste majorité des Canadiens et des Canadiennes respectueux de la loi dont on a constaté qu'ils ne présentaient aucun risque pour les Douanes, ainsi que de leur transformation en « base du renseignement ».

Tel sera précisément le cas, puisque la vaste majorité des Canadiens et des Canadiennes dont les données IPV-DP seront versées dans cette base d'information continueront sans doute à ne guère présenter d'intérêt pour les Douanes. En fait, la seule utilité possible de toute cette information sauf une infime partie serait son partage avec des agents autres que les agents des douanes en vertu de l'article 107 de la Loi sur les douanes, ce qui n'a sûrement rien d'une fin semblable ou compatible.

Je ne suis donc pas convaincu que la création prévue de cette base d'information soit conforme à l'article 7 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Je désire en outre mentionner que, selon les avis juridiques que j'ai reçus, cette création risque d'être inconstitutionnelle, allant à l'encontre de l'article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés.

Vous avez donné à entendre que le projet de l'ADRC va dans le sens d'une récente décision de la Cour suprême dans l'affaire Smith c. Canada, où il y a eu partage de données douanières avec Développement des ressources humaines Canada à des fins d'identification de contrevenants au régime d'assurance-emploi. Il reste que l'information IPV-DP est bien plus étendue et bien plus personnelle, puisqu'elle tend à révéler des détails intimes sur les habitudes et les choix personnels. Une telle information sera disponible en vertu de l'article 107 pour un éventail bien plus large de fonctions d'examen de l'État à une grande diversité de fins et dans des circonstances qui diffèrent grandement de celles de l'affaire Smith.

Je note que, dans la lettre que vous m'avez adressée le 17 juillet, vous affirmez que la création de ce fonds d'information sera conforme à quatre critères - nécessité, efficacité, proportionnalité et absence de méthodes plus respectueuses de la vie privée - dont j'ai proposé l'application à tout projet portant atteinte à la vie privée au nom de la sécurité.

J'apprécie que vous reconnaissiez implicitement l'importance de ces critères, mais je regrette de ne pouvoir pour l'instant comprendre en quoi la création envisagée de cette base d'information à la Big Brother y est conforme.

En ce qui concerne le critère de nécessité, il est clair que, à l'époque où le Parlement a été saisi des modifications à apporter à la Loi sur les douanes, l'ADRC n'a pas jugé du tout nécessaire de conserver l'ensemble des données IPV-DP.

Votre lettre n'apporte ni preuve ni considération nouvelle qui aille dans le sens de ce critère de nécessité sauf pour invoquer le mandat de l'Agence et affirmer, comme je l'ai mentionné, que l'analyse des habitudes de voyage permet aux Douanes d'obtenir des indicateurs de détection des suspects et des marchandises de contrebande. Il reste que ce qui peut être utile n'en devient pas pour autant nécessaire, sinon tous les organismes d'application de la loi seraient en mesure de réclamer des pouvoirs illimités.

Pour ce qui est du critère d'efficacité, rien ne me permet de conclure à l'efficacité de la création de cette base d'information, car il n'y a pas de besoin qui ait clairement été démontré pour ce vaste fonds de données et par rapport auquel on puisse porter un tel jugement. Je prends toutefois note de votre déclaration suivante à propos de l'efficacité :

« L'analyse des renseignements sur les voyageurs sera d'une extrême importance s'il y a lieu de croire, par des bases du renseignement ou par des données obtenues à la frontière à l'occasion d'inspections douanières de routine, que quelqu'un est mêlé à un complot en vue, disons, de l'importation d'armes de destruction massive. Dans de telles circonstances, les agents des douanes seraient en mesure de consulter les renseignements IPV-DP sur six ans pour identifier les gens susceptibles d'être associés à l'activité illicite découverte, le but étant d'intercepter les intéressés s'ils devaient par la suite tenter d'entrer au pays. »

La menace des armes de destruction massive a véritablement de quoi effrayer, mais je dois avouer être incapable de comprendre le point que vous faites valoir pour ce qui est de l'efficacité avec laquelle la base IPV-DP prévue nous préserverait d'un tel sort.

Il n'est pas évident que quiconque cherche à importer des armes de destruction massive le ferait à la pièce dans une succession de voyages ni qu'il présenterait des habitudes de voyage que l'on pourrait considérer comme se prêtant au transport d'armes de destruction massive.

Je juge digne d'attention le fait que la GRC et le SCRS, qui assument la responsabilité première de la sécurité nationale, n'aient pas jugé nécessaire de prévoir une conservation prolongée de tous les renseignements IPV-DP dans le projet de loi C-55. Il faut aussi bien noter que les autorités américaines ont pu réunir de très vastes renseignements sur les auteurs des attentats du 11 septembre et leurs complices sans avoir pu consulter des données IPV-DP sur plusieurs années.

Quant au critère de proportionnalité, vous dites seulement dans votre lettre que le genre de catastrophe que peuvent causer les armes de destruction massive suffirait d'emblée à justifier la conservation de cette information. Ce ne peut toutefois être le cas que si une vaste base de données sur les voyages de tous les Canadiens et Canadiennes respectueux de la loi s'impose de toute évidence et pourrait vraisemblablement avoir pour vertu de nous prémunir contre une telle catastrophe. C'est une démonstration qui n'a pas encore été faite.

Au contraire, je me dois de dire que le gouvernement prend une mesure hautement disproportionnée s'il se met à constituer des « dossiers du renseignement » sur la vie privée de tous les Canadiens et Canadiennes dans l'espoir que, un jour, cela aide de quelque manière à identifier un terroriste ou deux. Si la finalité est l'identification judiciaire, c'est-à-dire la consultation d'un fonds d'information après la perpétration d'actes terroristes, la chose est encore pire. Dans une société libre, l'État ne peut dresser de dossiers sur la vie privée de tous ses citoyens juste au cas où l'un d'entre eux s'aviserait de commettre un acte criminel. La mesure est d'autant plus disproportionnée que l'information en question est mise à la disposition de l'État en vertu de l'article 107 de la Loi sur les douanes à des fins qui n'ont rien à voir avec la lutte contre le terrorisme.

Un souci d'autoprotection qui s'exprime par l'inutile sacrifice des valeurs et des droits fondamentaux qui définissent notre société et déterminent notre qualité de vie serait synonyme de mesure disproportionnée.

Il est donc de mon devoir de recommander avec force que vous vous ravisiez de toute urgence au sujet de ce projet sans précédent de création d'une vaste base de données qui porte profondément atteinte aux droits à la vie privée.

À mon avis, on peut le mieux protéger ces droits des Canadiens et des Canadiennes - sans grande perte de sécurité ni d'efficacité - en s'en tenant à l'engagement antérieur de ne pas conserver l'information IPV-DP sauf celle qui vient d'interrogations de données et est directement consultée ou utilisée par un agent d'examen.

Si le gouvernement et vous deviez persister à croire que la conservation de toutes les données IPV-DP est nécessaire à la lutte contre le terrorisme, je recommande

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