Communiqué

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Ottawa, le 27 mai 2003 - Le commissaire à la protection de la vie privée du Canada, George Radwanski, a envoyé hier la lettre suivante à l'honorable David Coutts, ministre des Services gouvernementaux du gouvernement de l'Alberta, au sujet du projet de loi 44, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la loi proposée par l'Alberta pour le secteur privé.

Le 26 mai 2003

Monsieur le Ministre,

Objet : Projet de loi 44 - Loi sur la protection des renseignements personnels

Comme vous le savez sans doute, en ma qualité de commissaire à la protection de la vie privée du Canada, je suis tenu, en vertu du paragraphe 25(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) d'examiner les lois provinciales et territoriales et de déposer chaque année devant le Parlement un rapport « sur la mesure dans laquelle les provinces ont édicté des lois essentiellement similaires à la LPRPDE ». J'espère que ces rapports seront un élément clé sur lesquels le Cabinet se fondera pour déterminer s'il est opportun d'accorder à une province particulière une exemption au motif qu'elle s'est dotée d'une loi essentiellement similaire.

J'ai examiné le projet de loi 44, l'ébauche de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et je crois qu'il est important de vous informer maintenant, avant qu'il ne devienne loi, que ce projet de loi comporte un certain nombre de graves lacunes qui, à mon avis, empêcheraient le gouvernement du Canada de le considérer, sous sa forme actuelle, comme étant essentiellement similaire à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) du gouvernement fédéral.

À compter du 1er janvier 2004, la LPRPDE s'appliquera à la collecte, à l'utilisation et à la communication de renseignements personnels dans le cadre d'activités commerciale menées dans une province, sous réserve d'une exception cruciale : dans les provinces qui se seront donné une législation applicable au secteur privé qui sera « essentiellement similaire » à la Loi fédérale, le gouverneur en conseil pourra exclure la totalité ou une partie du secteur privé sous réglementation provinciale de l'application de la Loi pour les activités commerciales qui ont lieu à l'intérieur de la province et, le cas échéant, la loi provinciale s'appliquera.

Si une province adopte une loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé qu'on ne juge pas essentiellement similaire à la LPRPDE, la loi provinciale demeurera en vigueur, bien entendu. Toutefois, à compter du 1er janvier 2004, elle s'appliquera simultanément avec la loi fédérale. Dans les cas pour lesquels la LPRPDE établit des normes plus élevées en matière de protection des renseignements personnels que la loi provinciale, les dispositions fédérales auront préséance jusqu'à concurrence de toute lacune insuffisante, et toutes les organisations qui se livrent à des activités commerciales devront s'y conformer.

Dans mon premier rapport sur la question des lois provinciales essentiellement similaires, paru en mai 2002, j'ai établi officiellement les critères que j'utiliserai afin d'évaluer les lois provinciales : à cette fin, j'interpréterai « essentiellement similaire » comme égal ou supérieur à la LPRPDE. La loi fédérale est le seuil ou plancher. La loi provinciale devra être au moins aussi bonne, sans quoi elle n'est pas essentiellement similaire.

La norme établie par la LPRPDE est élevée, mais il n'est certainement pas impossible de la respecter. En mai 2002, j'ai indiqué dans mon rapport au Parlement que la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé dont le Québec s'est doté est essentiellement similaire à la LPRPDE.

Compte tenu de l'obligation que m'impose la loi de faire rapport et de signaler si une loi provinciale peut être jugée essentiellement similaire, je crois que la façon de procéder la plus utile et la plus constructive est de faire part de mon point de vue préliminaire alors que la loi proposée peut être modifiée et améliorée, plutôt que d'attendre son adoption définitive.

C'est dans cet esprit que je vous écris aujourd'hui, pour vous informer qu'à mon avis le projet de loi sous sa forme actuelle comporte des lacunes - bien qu'elles puissent être assez facilement corrigées - qui élimineraient toute possibilité de la considérer comme essentiellement similaire.

Une grande faiblesse de ce projet de loi réside dans le pouvoir discrétionnaire qu'il confère au lieutenant gouverneur en conseil (le Cabinet) d'édicter des règlements d'une vaste portée traitant d'une multitude d'aspects, notamment :

  • l'octroi d'un consentement;
  • les formalités à suivre pour présenter des demandes d'accès et y répondre;
  • les circonstances dans lesquelles des renseignements personnels peuvent être recueillis, utilisés ou communiqués sans consentement;
  • les renseignements personnels non visés par la loi.

Ce vaste pouvoir en ce qui touche l'adoption de règlements d'application est profondément inquiétant, car il pourrait réduire considérablement le degré de protection offert par le projet de loi. La LPRPDE ne confère aucun pouvoir discrétionnaire aussi vaste sur le plan de la réglementation. Les pouvoirs de réglementation devraient être limités à des questions administratives imprévues. Les changements fondamentaux qui influeraient sur le droit des personnes à la protection des renseignements personnels les concernant, comme ceux que ce projet de loi permettrait d'apporter, devraient faire l'objet d'un véritable débat public.

Deuxièmement, les dispositions « d'antériorité » du projet de loi le rendent considérablement différent de la LPRPDE, qui n'établit pas de distinction entre les renseignements personnels recueillis avant et après son entrée en vigueur. En précisant clairement que les renseignements recueillis avant l'entrée en vigueur de la loi seront « réputés avoir été recueillis avec le consentement d'une personne en question », le projet de loi élimine toute nécessité de demander à ce dernier son consentement pour utiliser ou communiquer des renseignements le concernant qui ont déjà été recueillis.

Le fait de restreindre l'utilisation ou la communication de ces renseignements à des fins pour lesquelles ils ont été recueillis ne constitue pas une protection efficace, étant donné qu'il n'existait aucune exigence de préciser les fins en question au moment de la collecte des renseignements. Une organisation peut utiliser ou communiquer ces renseignements personnels à n'importe quelle fin et prétendre qu'ils ont été recueillis à cette fin, avec le résultat qu'il serait extrêmement difficile pour une personne de contester l'utilisation de ces renseignements personnels protégés par une disposition de droits acquis.

Cette approche est nettement incompatible avec celle de la LPRPDE, qui est très simple et qui protège beaucoup mieux les renseignements personnels des personnes : pour utiliser ou communiquer des renseignements recueillis avant l'entrée en vigueur de la Loi, les organisations doivent obtenir leur consentement.

Troisièmement, le projet de loi est clairement inférieur à la LPRPDE en ce qui concerne les droits des employés à la protection de la vie privée. La majorité des gens passent la plupart de leur temps dans leur milieu de travail; c'est donc surtout au travail que les droits à la protection de la vie privée revêtent une grande importance. Néanmoins, le projet de loi 44 permet expressément la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels concernant les employés sans leur consentement - ce qui empêcherait complètement un employé actuel ou éventuel d'exercer un contrôle sur les renseignements qui le concernent.

Le projet de loi ne renferme même pas de dispositions exigeant que l'organisation informe les employés a posteriori que des renseignements qui les concernent ont été recueillis, utilisés ou communiqués sans leur consentement. Par conséquent, les employés peuvent ne pas avoir la moindre idée que des renseignements qui les concernent ont été recueillis, utilisés ou communiqués, pouvant être complètement privés du droit de se plaindre. Même s'ils devenaient conscients de la chose, ils ne pourraient, en se plaignant a posteriori, remédier au préjudice subi. Une fois qu'il y a eu atteinte à la vie privée, on ne peut réparer les pots cassés.

Je reconnais que le projet de loi exige que la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements personnels concernant des employés soit raisonnable, cependant, c'est là un critère peu valable qui n'offre pas une protection vraiment efficace. Du point de vue de l'employeur - qui semble être celui à partir duquel ces dispositions du projet de loi ont été rédigées, presque toute atteinte à la vie privée d'un employé peut être jugée « raisonnable ».

Un employeur pourrait penser qu'il est raisonnable de recueillir et de communiquer des renseignements au sujet de la santé, de la religion ou de l'orientation sexuelle d'un éventuel employé. Le projet de loi permettrait à l'employeur de le faire sans le consentement de ce dernier.

Par opposition, la LPRPDE ne fait aucune distinction entre les renseignements recueillis, utilisés ou communiqués dans le cadre d'un emploi ou d'activités commerciales. La protection accordée aux employés en vertu du projet de loi 44 serait considérablement inférieure à celle dont bénéficient les employés visés par la LPRPDE.

Il est important de noter à cet égard que ces dispositions de la LPRPDE s'appliquent maintenant depuis plus de deux ans aux employeurs dans quelque 15 000 quelque15 000 installations, ouvrages, entreprises et secteurs d'activité fédéraux - principalement des banques, des radiodiffuseurs et des sociétés de transport ou de télécommunications - et rien n'indique que cette situation a empêché ces entreprises de gérer efficacement leur main-d'ouvre.

Quatrièmement, un élément fondamental de la LPRPDE est la capacité qu'ont les personnes de s'informer des renseignements personnels dont disposent les organisations à leur égard et de corriger tout renseignement incomplet ou inexact.

Les dispositions en matière d'accès et de correction du projet de loi 44 n'offrent pas de protection efficace semblable. Tout d'abord, les gens ne pourraient avoir accès à des renseignements qui les concernent si cela avait pour effet de révéler l'identité de la personne qui a fourni l'information. Par exemple, une personne ne serait pas en mesure d' avoir accès à des commentaires négatifs formulés par un collègue ou un superviseur, ou à des renseignements défavorables fournis à un banquier ou autres fournisseurs de crédit dans les cas où cela révélerait l'identité de la personne qui a fait les commentaires. N'ayant pas accès à ces renseignements, la personne ne pourrait même pas en soupçonner l'existence et à l'évidence, ne pourrait pas mettre en question leur exactitude.

En outre, une personne pourrait se voir refuser l'accès à des renseignements pour le motif que leur communication risquerait de priver l'organisation de ce genre de renseignements à l'avenir. La LPRPDE ne renferme aucune disposition semblable, et il est difficile de voir quelle est sa raison d'être, compte tenu des autres motifs qui pourraient être invoqués aux termes du projet de loi pour refuser l'accès à des renseignements. Il s'agit là d'une façon très amorphe de refuser l'accès à des renseignements qu'une personne ne serait pratiquement pas en mesure de contester.

Par ailleurs, le projet de loi 44 diffère de la LPRPDE en ce qui touche les droits à payer. Le projet de loi 44 permet à une organisation d'exiger le paiement de droits raisonnables pour l'accès des renseignements personnels. Aux termes de LPRPDE, on ne peut exiger, pour ce faire, que des « droits minimes ».

De surcroît, aucune disposition n'exige, en cas de contestation de l'exactitude de renseignements, que l'organisation qui a la gestion des renseignements en question informe d'autres organisations qui y ont accès de l'objet du litige. Les autres organisations pourraient conserver et utiliser, voire communiquer, des renseignements personnels, et ce, sans égard au fait que leur exactitude est contestée. La LPRPDE, à l'instar de toute bonne législation en matière de protection des renseignements personnels, renferme des dispositions à cet effet. L'absence de telles dispositions dans le projet de loi 44 est une carence importante.

Cinquièmement, le projet de loi permet la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements, sans consentement, à des fins d'une enquête ou de procédures judiciaires. Il s'agit là d'un élément nécessaire de toute loi sur la protection des renseignements personnels, mais le libellé du projet de loi est beaucoup trop vague.

La définition du terme « enquête » dans le projet de loi est beaucoup plus vaste que celle qui est donnée à ce terme dans la LPRPDE. La LPRPDE le restreint aux enquêtes qui portent sur « la violation d'un accord ou la contravention du droit fédéral ou provincial ». La définition que renferme le projet de loi 44 comprend les enquêtes sur des « circonstances ou comportements qui pourraient donner lieu à des recours en droit », ainsi que sur des transactions mobilières. Le projet de loi renferme une définition tout aussi générale du terme procédures judiciaires.

De plus, il n'y a pas dans le projet de la loi de dispositions semblables à celles qu'on retrouve dans la LPRPDE selon lesquelles des renseignements personnels peuvent être recueillis, utilisés et communiqués sans consentement aux seules fins d'une enquête, s'il est raisonnable de s'attendre à ce que « la collecte effectuée au su et avec le consentement de l'intéressé puisse compromettre l'exactitude du renseignement ou l'accès à celui-ci ».

Le fait de permettre un nombre excessif de situations dans lesquelles des renseignements personnels peuvent être recueillis, utilisés ou communiqués sans consentement mine grandement le principe fondamental du consentement qui constitue la pierre d'assise de toute bonne loi sur la protection des renseignements personnels.

Enfin, je veux commenter les dispositions concernant les organismes de réglementation des professions et les organismes sans but lucratif. Le projet de loi permettrait au lieutenant gouverneur en conseil d'exempter ces catégories d'organisations de l'application de la loi ou de leur accorder un sursis à cet égard. Je ne verrais aucun problème si la loi ne s'appliquait aux organismes de réglementation des professions et aux organismes sans but lucratif que dans la mesure où ils exerceraient des activités commerciales - ce qui serait conforme à la LPRPDE; toutefois, le niveau de protection serait inférieur à celui offert par la LPRPDE si on leur accordait une exemption totale. Certains organismes sans but lucratif recueillent des renseignements très sensibles, notamment sur la santé des gens. Permettre à des sociétés sans but lucratif de communiquer de tels renseignements sans consentement, à des fins lucratives, équivaudrait à accorder un niveau de protection moindre que celui garanti par la LPRPDE.

Je porte ces lacunes à votre connaissance et je tiens à souligner que la question n'est pas de débattre hors contexte du bien-fondé des dispositions pertinentes du projet de loi. Il s'agit uniquement de déterminer si elles offrent un certain niveau de protection des renseignements personnels et une qualité qui sont équivalents ou supérieurs aux dispositions correspondantes de la LPRPDE. Il est clair qu'elles ne le font pas. Par conséquent, le projet de loi, sous sa forme actuelle, ne peut être considéré comme essentiellement similaire.

J'apprécie l'occasion qui m'est offerte de faire ces observations. Si le Commissariat ou moi-même pouvons vous être utiles, ou si vous avez besoin d'éclaircissements, n'hésitez pas à communiquer avec nous.

Veuillez agréer, monsieur le Ministre, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

(Original signé par)

George Radwanski
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

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Anne-Marie Hayden
Relations médiatiques
Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
Tél. : 613-995-0103
ahayden@priv.gc.ca
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