À propos du régime de surveillance financière au Canada

Mémoire du Commissariat à la protection de la vie privée en réponse à la Commission d’enquête relative aux mesures d’investigation prises à la suite de l’attentat à la bombe commis contre le vol 182 d’Air India

Novembre 2007


Le 1er mai 2006, un décret en conseil fixait le mandat de la Commission d’enquête relative aux mesures d’investigation prises à la suite de l’attentat à la bombe commis contre le vol 182 d’Air India. L’honorable John C. Major, c.r., a été nommé commissaire. L’un des mandats du commissaire était de faire enquête en vue de déterminer si le droit canadien actuel permet de restreindre adéquatement le financement d’activités terroristes par des fonds provenant du Canada, s’y trouvant ou y transitant, et de formuler des recommandations. En conséquence, la Commission a demandé au Commissariat à la protection de la vie privée de soumettre son avis sur le cadre actuel de lutte contre le financement des activités terroristes, sur les modifications récentes apportées aux lois concernées et sur leur incidence sur la vie privée des Canadiennes et des Canadiens. Le Commissariat a soumis plusieurs mémoires sur le sujet au Sénat et au ministère des FinancesNote de bas de page 1. Les présents commentaires formulés à l'intention de la Commission se basent largement sur ces travaux.

Survol du régime de surveillance financière au Canada

Bien que les fonctionnaires fédéraux responsables de la surveillance financière puissent fournir à la Commission d’enquête une vue plus détaillée du processus, voici un aperçu du régime de surveillance financière canadien tel qu’il a été mis en place au départ pour combattre le blanchiment d’argent.

Depuis sa création en 2000, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) a recueilli des renseignements provenant d’un large éventail « d’entités assujetties » comprenant des institutions financières, des agents de change, des casinos, des courtiers en valeurs mobilières, des comptables, des agents immobiliers et plusieurs autres types d’entreprises. Ces entités doivent recueillir des renseignements précis et conserver un historique détaillé de l’identité de leurs clients et de leurs transactions, signaler toute transaction impliquant des sommes égales ou supérieures à 10 000 dollars et faire un signalement lorsqu’elles ont des motifs raisonnables de soupçonner une opération de blanchiment d’argent ou le financement d’activités terroristes. Ces signalements sont confidentiels et effectués sans que les clients en soient avertis ou qu’ils y aient consenti.

Le CANAFE analyse ensuite ces renseignements parallèlement à ceux d’autres sources comme les bases de données du commerce, les renseignements fournis volontairement, les bases de données issues des organismes chargés de l’application de la loi ou d’autres organismes fédéraux. Dans le cas où apparaissent des « motifs raisonnables de soupçonner » que les renseignements en cause pourraient aider une enquête ou entraîner des poursuites relatives à des opérations de blanchiment d’argent ou à des activités de financement du terrorisme, ces renseignements seront communiqués aux organismes chargés de l’application de la loi, à l’Agence du revenu du Canada, au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), à l’Agence des services frontaliers du Canada ou à tout autre organisme gouvernemental concerné. Les renseignements ne sont communiqués à certains organismes que dans le cas où les soupçons d’activités de financement du terrorisme ou de blanchiment d’argent concernent des délits relevant de leur mandat. Par exemple, Revenu Canada n’est informé que des cas de blanchiment d’argent liés à une fraude fiscale, Citoyenneté et Immigration n’est informé que des activités de financement du terrorisme conjuguées à des revendications frauduleuses du statut de réfugié, et ainsi de suite.

En résumé, le champ de collecte de renseignements du CANAFE était large au départ et il a continué de s’étendre depuis 2000. D’après le dernier rapport annuel du Centre, 37,4 millions de déclarations ont été versées aux serveurs informatiquesNote de bas de page 2. Comme le champ des renseignements recueillis a été élargi, un représentant du CANAFE a récemment indiqué que cette base de données recueille désormais 15 millions de déclarations supplémentaires chaque annéeNote de bas de page 3. Et comme l’a indiqué la vérificatrice générale en 2004, la surveillance n’a débouché que sur quelques poursuites couronnées de succèsNote de bas de page 4. Le Centre a donc compilé des données détaillées sur les Canadiennes et les Canadiens et sur leurs finances, il a tenu à jour ces données pendant dix années ou même plus dans certains casNote de bas de page 5, et les avantages de ce régime ne sont guère évidents.

Extension récente du rôle du CANAFE

En décembre 2006, avec l’adoption du projet de loi C-25, Loi modifiant la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, la Loi de l’impôt sur le revenu et une autre loi en conséquence, le champ des déclarations au CANAFE a encore été élargi. En résumé, le projet de loi C-25 étend le régime de surveillance financière du Canada de plusieurs façons.

  • La liste des entreprises tombant sous le coup de l’obligation de déclarer s’est allongée et comprend, par exemple, les notaires publics dans certaines provinces, les courtiers en pierres et en métaux précieux, et les promoteurs immobiliers.
  • Les types de transactions déclenchant une déclaration sont plus nombreux. Par exemple, les modifications obligent à déclarer les tentatives de transactions suspectes, et non plus seulement les transactions effectives.
  • Les obligations de « connaissance du client » et de diligence raisonnable ont été renforcées de plusieurs façons. Les entreprises doivent prendre des mesures pour vérifier l’identité de leurs clients lors de transactions à distance. En vertu des règlements, les entreprises doivent maintenir à jour les renseignements concernant l’identité de leurs clients et fournir de plus gros efforts pour identifier les personnes en cas de doute sur les renseignements obtenus précédemment.
  • Un accent particulier sera mis sur la surveillance des « étrangers politiquement exposés » et des membres de leur famille.
  • Un processus d’enregistrement comprenant la collecte de renseignements désignés sera mis en place pour les entreprises de transfert de fonds et les agents de change, le CANAFE faisant office de registraire.
  • Afin de répondre aux inquiétudes concernant le recours aux œuvres caritatives pour financer les organisations terroristes, le gouvernement propose d’autoriser l'extension de l'échange d’informations entre l’Agence du revenu du Canada et le CANAFE.
  • La liste des renseignements que le CANAFE pourra communiquer aux organismes d’application de la loi et aux organismes de renseignement sera élargie.

Préoccupations relatives à la protection de la vie privée suscitées par l’extension de la surveillance financière

Pour résumer, les changements récents élargissent considérablement le champ d’application du régime de lutte contre le financement des activités terroristes. Le nombre d’organisations obligées de surveiller leurs clients et de recueillir des renseignements à leur sujet va s’accroître, le nombre de renseignements personnels à enregistrer va augmenter, un plus grand éventail de transactions seront sujettes à examen et à déclaration, et le nombre de personnes dont les transactions seront examinées sera plus élevé que jamais. Davantage de renseignements personnels seront recueillis sur les clients et les entreprises conserveront des dossiers encore plus détaillés sur les Canadiennes et les Canadiens.

Les types de personnes susceptibles d’être surveillées ont augmenté. Par exemple, l’un des domaines d’inquiétude concerne la surveillance accrue des « étrangers politiquement exposés » et de leur famille. Cette dénomination est extrêmement large et peut inclure un grand nombre de personnes : chefs d’états, membres de cabinets, législateurs, hauts fonctionnaires, ambassadeurs, officiers supérieurs, dirigeants de sociétés d’État, dirigeants d’organismes gouvernementaux, juges, chefs de partis politiques ou titulaires de n’importe quel poste déterminéNote de bas de page 6. Il est alarmant de penser que des personnes peuvent être soumises à une surveillance, non pas à cause de motifs raisonnables, mais du simple fait de leur situation professionnelle. Dans de nombreux cas, cela s’ajoutera aux contrôles de sécurité et aux autres vérifications menées avant leur nomination. Si d’autres pays adoptent des mesures similaires, on peut s’attendre à ce que des fonctionnaires canadiens et leur famille ayant à faire à l’étranger soient surveillés de la même façon. Compte tenu du nombre d’accords d’échange d’informations passés entre le CANAFE et ses homologues d’autres pays, nous craignons que cette modification ouvre la porte à la surveillance par certains pays de leurs propres fonctionnaires.

Le champ d’application du régime a également été étendu. Avec les nouvelles dispositions sur l’échange d’informations entre organismes canadiens et avec les organismes étrangers similaires, le nombre d’organismes gouvernementaux au pays et à l’étranger ayant accès à des données sensibles a augmenté. Le CANAFE peut désormais échanger des informations avec le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le SCRS, l’Agence du revenu du Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Notons que le CST n’est pas un organisme d’enquête ou d’application de la loi et que, contrairement aux autres organismes cités ci-dessus, il ne peut utiliser aucune des informations qu’il reçoit du CANAFE à des fins d’application de la loi. Le CST peut néanmoins utiliser ces informations pour soumettre les personnes à d’autres formes de surveillance électronique. Les renseignements obtenus par le CST peuvent donc être transmis à la GRC, au SCRS ou à des organismes étrangers, ou renvoyés au CANAFE. Nous nous posons des questions sur l’utilité de ces mesures, compte tenu du risque qu’elles engendrent d’instaurer une surveillance auto-entretenue.

Enfin, la justification et la duréedes échanges d’informations se sont étendues au-delà de l’intention initiale de la Loi. Destinés tout particulièrement, à l'origine, à la lutte contre le blanchiment d’argent, les renseignements financiers peuvent, dans certains cas, être utilisés pour faire enquête ou exercer des poursuites sur des délits de blanchiment d’argent, de financement du terrorisme, de fraude fiscale, de fausse revendication du statut de réfugié ou d’utilisation frauduleuse d’œuvres caritativesNote de bas de page 7. Depuis 2000, date de promulgation de la Loi, la durée de conservation des renseignements s’est allongée pour passer de cinq à dix, puis à quinze ans dans certains casNote de bas de page 8.

En résumé, ces changements ont augmenté la portée d’un régime déjà vaste sans guère de justification explicite ou de réflexions supplémentaires sur la possibilité d’instaurer des mesures de surveillance ou de protection de la vie privée. D’autres examens de la Loi ont conclu que son champ d’application était plus que suffisant. Un rapport de 2004 de la vérificatrice générale concluait que « le Canada dispose maintenant d’une stratégie globale de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes, qui est, généralement conforme aux normes internationales » Note de bas de page 9.

Préoccupations relatives à la protection de la vie privée suscitées par les déclarations obligatoires des entreprises

Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, le régime créé en 2000 était déjà sans précédent en termes de portée, en particulier en ce qui concerne l’importance de l’utilisation des entreprises comme agents de facto de l’État. Alors que d’autres initiatives du gouvernement exigeaient du secteur privé (p. ex. les compagnies aériennes) qu’il fournisse des renseignements personnels à l’administration publique à des fins d’enquête, ces initiatives n’avaient jamais exigé la collecte de renseignements en plus de ceux nécessaires à la conduite des affaires, dans le seul but de les fournir à des fins de surveillance et d’analyse.

Le régime de surveillance financière du Canada est différent. Le règlement découlant de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes oblige les institutions financières, les agents de change et même les bijoutiers-joailliers et les agents immobiliers à recueillir des renseignements personnels au-delà de ce qui est nécessaire à leurs affaires, à estimer si un comportement est suspect ou pas, et à le signaler. Ne pas se plier à cette obligation peut entraîner une lourde amende ou une peine de prison. Au Canada, pour des raisons constitutionnelles, ce sont les policiers et les tribunaux qui ont traditionnellement procédé à ce genre d’examen. En fait, le projet de loi C-25 a également étendu les pouvoirs et la compétence du CANAFE. Au départ simple organisme de collecte et d’analyse de renseignements, le Centre peut désormais agir à titre de registraire, posséder son propre système d’application de la Loi et déterminer ses propres sanctions administratives pécuniaires (SAP) en cas de non-conformité à la LoiNote de bas de page 10. Compte tenu des amendes pouvant atteindre 2 millions de dollars, les entreprises du secteur privé vont chercher à minimiser le risque et vont probablement procéder à des déclarations excessives pour assurer leur conformité à la Loi, tel qu'il a été constaté dans des cas récents aux États-UnisNote de bas de page 11.

Bref, le régime de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT) a créé un cadre de déclaration obligatoire permettant à l’administration publique d’accéder à des renseignements personnels à des fins d’enquête, sans autorisation judiciaire et sans queles exigences normales en termes de motifs raisonnables ne soient satisfaites, mais avec de lourdes amendes pour les organisations ou les personnes qui négligent d’effectuer ces déclarations. Comme l’a fait remarquer Stanley Cohen, avocat général principal au ministère de la Justice, devant un comité du Sénat chargé d’examiner le projet de loi C-25, une telle obligation de déclarer les transactions suspectes éprouve les limites de l’autorité constitutionnelle au CanadaNote de bas de page 12.

Doutes quant au bien-fondé de la surveillance financière

Nous comprenons parfaitement que le blanchiment d’argent récompense et encourage les activités criminelles; nous sommes conscients que le financement des groupes terroristes menace la sécurité internationale et celle du Canada. Bien que le Commissariat à la protection de la vie privée n’ait qu’une connaissance limitée de l’univers du blanchiment d’argent ou du financement d’activités terroristes, nous nous sentons dans l’obligation de remettre en question l’étendue de la LRPCFAT et de sa capacité d’intrusion dans la vie quotidienne des Canadiennes et des Canadiens. L’une des difficultés posées par la récente extension du régime de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes tient à son approche identique pour tous. Nous reconnaissons qu’il faut veiller à empêcher le Canada de devenir un paradis pour le blanchiment d’argent, mais nos inquiétudes concernent l’extension toujours croissante du régime.

Il existe également des différences fondamentales entre la façon habituelle dont les pays gèrent les menaces contre la sécurité nationale et celle employée pour faire face aux activités criminelles. Ces dernières années, les approches internationales harmonisées de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes ont largement ignoré la réalité juridique qui veut que des pays différents aient des approches différentes en ce qui concerne la protection de la vie privée et des renseignements personnels. De nombreux pays n’ont encore que des lois relativement modestes, quand ils en ont, sur la protection de la vie privée et des renseignements personnels. En conséquence, les renseignements recueillis pour une raison précise risquent d’être utilisés pour tout autre chose. Cela est en contradiction flagrante avec le régime de protection de la vie privée en vigueur au Canada, et le risque de voir ces informations utilisées à des fins abusives ou inappropriées continue de nous inquiéter.

De plus, nous estimons qu’aucune justification claire et convaincante n’a encore été fournie pour l’extension du régime de lutte contre le blanchiment d’argent du Canada. Alors que le Commissariat a surveillé de près les débats, ses membres n’ont jamais eu accès à une estimation claire de la taille du problème et ils ne savent pas non plus si le régime actuel est un moyen de dissuasion efficace. Après avoir examiné les comparutions récentes de responsables du ministère des Finances, de la Justice, de la Sécurité publique et du CANAFE devant le Comité, nous estimons que les données chiffrées sur les poursuites engagées ou sur la tendance générale restent très imprécisesNote de bas de page 13. Bien peu de faits justifiant l'extension de la surveillance ont été présentés. Au lieu de cela, les responsables ont affirmé que la Loi devait simplement être actualisée pour se conformer aux engagements internationaux, en particulier à la lumière d’un examen effectué en 2006 par le Groupe d’action financière, donnant une note aux efforts du Canada pour renforcer la surveillance financièreNote de bas de page 14.

Il résulte de tout cela que l’ampleur du blanchiment d’argent et du financement des activités terroristes au Canada n’est pas claire. Le Bureau du vérificateur général a affirmé en 2003, dans un rapport au Parlement, qu’« il n’existe pas de données estimatives fiables tant sur l’étendue du blanchiment d’argent au Canada que sur ses répercussions […] les données estimatives souvent utilisées au Canada et à l’étranger sont fort sujettes à caution »Note de bas de page 15. Sans données fiables sur l’étendue de cette activité, les analyses et les débats subséquents deviennent également vagues et hypothétiques. Il est donc très difficile d’affirmer avec certitude que l’ampleur du problème et le coût de la lutte justifient raisonnablement les atteintes à la vie privée des Canadiennes et des Canadiens qui en découlent.

Préoccupations suscitées par d’autres examens parlementaires

L’idée que les activités du CANAFE devaient être mieux surveillées a été reconnue, ce qui nous a encouragés. Par exemple, le Comité des banques et du commerce du Sénat a recommandé que des examens périodiques soient pratiqués par le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) et il a poursuivi en recommandant que le CSARS reçoive les ressources appropriées pour accomplir ce mandat élargi. Depuis 2001, nombre d’organismes fédéraux chargés de la collecte de renseignements ont vu leurs ressources, leur champ d’activité et leur personnel augmenter de manière significative, alors que les dispositifs de gouvernance et de protection ne se sont pas développés proportionnellement.

Bien que certains examens aient été renforcés, il reste un grand besoin en ce qui concerne la surveillance globale intégrée. Les récentes modifications chargent le Commissariat à la protection de la vie privée d’examiner tous les deux ans les mesures prises par le CANAFE pour protéger les données personnelles et d’en faire rapport au ParlementNote de bas de page 16. Cependant, étant donné la nature des renseignements recueillis et l’existence d’accords d'échange d’informations entre les ministères et les organismes gouvernementaux, en nous concentrant uniquement sur les pratiques de protection des données en place dans une seule et unique organisation, nous risquons de ne voir que l’arbre qui cache la forêt.

En juillet 2007, le gouvernement du Canada a répondu au rapport de la Chambre des communes sur l’examen de la Loi antiterroriste. La réponse du gouvernement suggère que la surveillance financière se poursuive et même s’étende. Par exemple, il existe des indices très forts à l’effet que les avocats ne seront plus exemptés de déclaration, puisque le gouvernement a rejeté la recommandation de la Chambre des communes visant à exclure les avocats du régime de la Loi afin de préserver le secret professionnelNote de bas de page 17.

Suggestions à la Commission

Nous ne sommes pas les seuls à faire part de nos inquiétudes concernant les implications du régime de la LRPCFAT sur la vie privée. Le Parlement a considéré que ce problème était assez grave pour modifier la Loi comme il est indiqué ci-dessus, en demandant au Commissariat de procéder à des examens réguliers. La Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar a également réclamé une surveillance accrue des activités du CANAFE, tout comme le Comité permanent du Sénat pendant son examen quinquennal de la Loi. Nous ne pouvons qu’insister pour que ces recommandations soient prises en considération par cette commission d’enquêteNote de bas de page 18

Le CSARS devrait également voir son rôle élargi et recevoir des ressources supplémentaires afin de superviser largement les activités des ministères et organismes gouvernementaux relatives à la sécurité nationale. Jusqu’à présent, ces recommandations n’ont pas été retenues même si, dans sa réponse de juillet 2007, le gouvernement a indiqué qu’un dispositif de surveillance de la sécurité nationale serait mis au point, en accord avec les recommandations de la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar. Ce dispositif pourrait renforcer le rôle du Parlement sur le plan de la surveillance des activités concernant la sécuritéNote de bas de page 19. Compte tenu de nos inquiétudes, nous souhaitons souligner de nouveau devant la présente commission d’enquête l’urgence et l’importance de cet engagement du gouvernement.

Permettre aux personnes d’accéder à leurs renseignements personnels est l’un des principes fondamentaux de l’équité dans le traitement de l'information, lesquels principes sous-tendent les protections garanties par les lois fédérales sur la protection des renseignements personnels. Permettre aux personnes de voir les renseignements que les organismes gouvernementaux ou les organisations du secteur privé détiennent à leur sujet, ou ont communiqués à d’autres, est un outil de vérification important des pratiques des organisations. Le régime de lutte contre le financement des activités terroristes au Canada supprime ces outils de vérification et d’équilibre, et affaiblit considérablement la protection de la vie privée offerte par les deux lois fédérales (LPRPDE et Loi sur la protection des renseignements personnels). Même si le Commissariat à la protection de la vie privée procède à une vérification des activités du CANAFE de manière régulière, il est impossible de procéder à la vérification des milliers d’entreprises canadiennes qui envoient au CANAFE des renseignements sur leurs clients sans que ceux-ci en soient informés. Du point de vue de la protection de la vie privée, il est vital de restreindre le régime.

Nous demandons également avec insistance à cette commission de bien soupeser l’intégralité et l’adéquation du cadre de travail institutionnel (comprenant la Loi sur la protection des renseignements personnels et le Commissariat à la protection de la vie privée) pour protéger le droit à la vie privée par rapport à la surveillance accrue établie dans le but de lutter contre le financement des activités terroristes. Des structures de responsabilisation qui permettent d’évaluer le rendement, l’ouverture et la transparence du régime sont indispensables. Tel qu’elle est amendée, la Loi exige maintenant que le Commissariat à la protection de la vie privée procède à tous les deux ans à une évaluation des mesures prises par le CANAFE pour protéger les informations qu’il reçoit ou recueille dans le cadre de cette loi, et que le Commissariat soumette un rapport à ce sujet au Parlement. Comme il a été indiqué, le CPVP procédera également à une vérification du CANAFE en 2007-2008 en vertu du pouvoir que lui confère la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette vérification comprendra un examen des dossiers opérationnels, des évaluations de sécurité (tant physiques que des TI), des rapports internes, des protocoles d’entente avec d’autres organisations et ainsi de suite. Le Commissariat examinera plusieurs aspects des activités du Centre, en insistant plus particulièrement sur la quantité et le type de renseignements personnels recueillis, et sur les mesures destinées à les protéger.

En terminant, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes est une loi envahissante de par sa nature et contraire à la protection de la vie privée. Elle traite chaque personne comme un suspect potentiel, affaiblit les mécanismes de protection de la vie privée existants et enrôle un grand nombre d’entreprises et de professionnels dans la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes en leur donnant l’obligation de surveiller les activités de leurs clients et de juger de leur comportement. Un régime aussi délicat sur le plan de la vie privée exige de la transparence, de l’ouverture et une surveillance efficace. Nous suggérons à la Commission de demander instamment au CANAFE d’intensifier ses contrôles internes de son propre chef – par exemple, en instaurant des mécanismes solides de vérification interne, en dépersonnalisant les renseignements et en compartimentant les informations, en installant des dispositifs de sécurité à plusieurs niveaux, en cessant le transfert d’informations financières vers des pays dont le dispositif juridique de protection de la vie privée est plus faible que le nôtre. Tout cela en conservant comme objectifs d’éviter que les entreprises ne fassent des déclarations excessives sur leurs clients, d’empêcher que le CANAFE ne communique des renseignements personnels de manière inadéquate et de faire en sorte que les renseignements financiers confidentiels des Canadiennes et des Canadiens soient bien protégés.

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