Loi antiterroriste

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Sous-comité de la sécurité publique et nationale

Le 1er juin 2005
Ottawa (Ontario)

Allocution d'ouverture prononcée par Jennifer Stoddart
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

(LE TEXTE PRONONCÉ FAIT FOI)


M. le président, membres du Sous-comité.

Je vous remercie de m'avoir invitée à comparaître aujourd'hui devant vous pour faire part de mes observations sur la Loi antiterroriste.

Mes remarques porteront principalement sur le manque de faits et de preuves qui soutiendraient la nécessité des mesures contenues dans la Loi antiterroriste. Nous exhortons le Sous-comité à évaluer avec circonspection la question de la proportionnalité et à prendre en considération nombre des recommandations que nous mettons de l'avant.

Anti-terrorisme et le droit à la protection de la vie privée

Nul ne nie que la menace visée par la Loi antiterroriste soit réelle. Nous devons néanmoins nous demander si les gains en termes de sécurité justifient le sacrifice de droits dont celui de la protection de la vie privée. Il est regrettable de constater qu'il ne semble pas avoir de preuve empirique qui soit communiquée au public canadien et qui soutienne la nécessité des mesures contenues dans la Loi. Il s'agit sans doute d'un des premiers paradoxes de ce présent exercice et cela m'incite à vous formuler ma première observation : cette loi devrait être assujettie dans son intégralité à une clause de révision renouvelable.

Nous regroupons plus précisément les répercussions sur la Loi selon trois thèmes généraux :

  • Premièrement, les pouvoirs de surveillance des organismes chargés de la sécurité, du renseignement de sécurité et de l'application de la loi ont été exagérément élargis.
  • Deuxièmement, les dispositions limitant l'usage de ces pouvoirs de surveillance ont été indûment réduites.
  • Troisièmement, l'imputabilité et la transparence gouvernementale ont été considérablement réduites.

Pouvoirs élargis de surveillance

Depuis les attentats du 11 septembre, le gouvernement canadien a instauré une série de mesures pour renforcer son pouvoir de surveillance des citoyennes et des citoyens, ainsi que des résidantes et des résidants du Canada.

La Loi antiterroriste a ouvert la voie à la création d'une toile générale de surveillance des organisations et des personnes. Elle s'est caractérisée par des modifications à la Loi sur l'aéronautique, la Loi sur la sécurité publique, de même qu'à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, auxquelles s'ajouteront bientôt des propositions relatives à l'accès légal. Nombre de ces renseignements personnels sont hautement sensibles et se retrouvent dans des systèmes intégrés d'information, pouvant entraîner des conséquences néfastes sur la vie des Canadiennes et des Canadiens si on les utilise à des fins abusives ou inappropriées, ou si on les dénature ou si on les interprète mal.

Cependant, la tendance tirée des sondages d'opinion publique, notamment un récent sondage commandé par le CPVP, semble indiquer que les Canadiennes et les Canadiens sont de plus en plus conscients des enjeux relatifs à la protection des renseignements personnels et s'attendent à une approche raisonnable et équilibrée des stratégies nationales en matière de lutte antiterroriste. Le sondage révèle que le public exige davantage d'imputabilité, de transparence de la part des organismes chargés de la sécurité nationale, et de mécanismes de contrôle sur les activités de surveillance de ces organismes.

Un risque réel demeure : alors que la logique de la lutte antiterroriste pénètre toutes les sphères de l'application de la loi et de la sécurité publique, des systèmes de surveillance à grande échelle continueront progressivement de ronger le droit à la protection de la vie privée au Canada, sans qu'il n'y ait d'évaluation critique pour établir une limite. Les propositions relatives à la carte d'identité nationale pour les Canadiennes et les Canadiens, l'utilisation sans réserves des nouvelles technologies, telles l'identification par radiofréquence, l'usage croissant de forage de données, et des systèmes intégrés d'application de la loi, et d'autres technologies nouvelles qui menacent le droit à la vie privée.

Limitation des restrictions à la surveillance

Au moment même où l'État connaît un renforcement de son pouvoir de surveillance, les restrictions régissant ce pouvoir ont été aveulies.

Les organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale ne sont plus tenus, lors d'investigations contre le terrorisme, d'envisager d'autres méthodes d'enquête avant de faire une demande d'autorisation judiciaire pour exercer une surveillance électronique.

L'autorité exécutive du gouvernement peut supplanter le rôle judiciaire en délivrant des certificats de sécurité et en autorisant l'interception de communications; et la norme judiciaire est passée de « motifs raisonnables de croire » à « motifs raisonnables de soupçonner ».

Plusieurs modifications législatives survenues en vertu de la Loi antiterroriste ont eu pour conséquence d'affaiblir les mécanismes de contrôle indépendant sur les activités de surveillance des organismes chargés de l'application de la loi, de la sécurité et du renseignement de sécurité.

Les mécanismes de contrôle indépendant constituent un pilier de la liberté démocratique. La question à savoir « Qui surveille le surveillant ? » peut être résolue en s'assurant que les agents judiciaires et autres agents indépendants sont investis du rôle de surveiller le pouvoir de surveillance de l'État. Le Parlement, les Canadiennes et les Canadiens doivent s'interroger sur les mesures contenues dans la Loi antiterroriste qui ont pour effet de limiter ces mécanismes. Un examen indépendant et un suivi intégré, notamment un suivi des organismes de surveillance, doit être la règle, et non l'exception.

Diminution de la transparence gouvernementale

Les modifications apportées à la Loi antiterroriste n'ont fait qu'accentuer l'opacité entourant les instances et va à l'encontre des principes fondamentaux selon lesquels les instances judiciaires devraient se dérouler ouvertement, et les personnes devraient avoir le droit de connaître les accusations qui pèsent contre elles et les preuves relatives à ces accusations.

Au nombre des changements les plus importants portant atteinte à la transparence et à l'accès qu'a une personne aux renseignements personnels la concernant sont les modifications à l'article 38 de la Loi sur la preuve au Canada, l'article traitant de l'équilibre judiciaire des intérêts, soit l'intérêt public pour la divulgation d'information et l'intérêt de l'État en matière de sécurité nationale et du respect de la préservation des sources étrangères d'information.

Suite aux changements apportés à la Loi sur la preuve au Canada, l'article 38 fournit une ordonnance générale imposant le secret, laquelle ordonnance interdit, non seulement la divulgation des renseignements, mais le fait même que des instances au titre de l'article 38 sont en cours.

Les limitations imposées à la divulgation de renseignements sont, dans la plupart des cas, souvent trop générales.

La Loi antiterroriste modifie davantage les formalités de l'article 38 en permettant au procureur général d'outrepasser une ordonnance de la Cour fédérale empêchant la divulgation de renseignements.

Ce pouvoir extraordinaire est inutile compte tenu de la rigueur judiciaire déjà existante en vertu de la Loi sur la preuve au Canada, qui permet justement au juge de déterminer l'équilibre entre les intérêts concurrents, soit l'intérêt quant à la divulgation d'information et l'intérêt en matière de sécurité nationale.

Recommandations

Le Commissariat a déposé devant le Sous-comité un mémoire contenant 18 recommandations visant à améliorer les dispositions et la mise en pratique de la Loi antiterroriste.

Nos recommandations visent à baliser les activités de surveillance, tout en renforçant les mécanismes de contrôle sur ces mêmes activités, et à favoriser la transparence. Nous demandons également au Sous-comité de prendre en considération quelques-unes des recommandations générales visant à améliorer le régime de protection de la vie privée du cadre du gouvernement fédéral en matière de sécurité nationale.

Ma première recommandation du mémoire s'articule autour du fait que le gouvernement du Canada devrait mener une évaluation empirique de l'efficacité des pouvoirs extraordinaires que la Loi antiterroriste confère aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale, ainsi que de la proportionnalité de la perte des droits établis.

Cet examen devrait comprendre la recherche de modes de rechange permettant d'atteindre les objectifs en matière de sécurité nationale sans empiéter inutilement sur la protection des renseignements personnels.

Comme je viens de le mentionner, il y a un manque apparent de toute évaluation empirique de la part du gouvernement quant à l'efficacité des pouvoirs extraordinaires que la Loi antiterroriste confère aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale. Cette évaluation est une condition essentielle à l'analyse adéquate de la proportionnalité.

J'ai également formulé dans le mémoire sept recommandations qui abordent la nécessité de limiter les activités de surveillance, tout en renforçant les mécanismes de contrôle sur ces activités. Parmi les suggestions, notons le mécanisme de contrôle judiciaire sur les activités des organismes chargés de l'application de la loi.

Le mémoire comporte quatre recommandations sur la nécessité de transparence et d'ouverture des instances au titre de l'article 38 en vertu de la Loi sur la preuve au Canada. Nous croyons que ces recommandations sauront trouver un meilleur équilibre entre l'intérêt public lié à la divulgation d'information et l'intérêt en matière de sécurité nationale.

Je recommande que le Sous-comité envisage la création d'un poste d'agent spécial investi d'une cote de sécurité pour remplir deux responsabilités, soit celle visant à évaluer les demandes du gouvernement selon lesquelles certaines informations ne devraient pas être divulguées à la partie concernée, et celle visant à contester l'information ne pouvant être divulguée en Cour. Nous sommes prêts à offrir notre expertise sur des politiques d'orientation, de même que notre expérience dans l'application de la législation sur la protection de la vie privée pour participer à l'élaboration d'un projet d'agents spéciaux.

Enfin, j'ai formulé cinq recommandations générales importantes qui traitent de la nécessité d'un examen continu de la Loi et de la proposition du gouvernement relative aux principes directeurs en vue d'instaurer un cadre de gestion de la vie privée pour la sécurité nationale. Cette proposition inclurait l'élaboration de mesures de vérification interne en matière de protection de la vie privée, des responsabilités de leadership envers la protection de la vie privée comprises dans l'entente de rendement des cadres supérieurs, des indicateurs de performance relatifs à la protection de la vie privée, et un rôle plus robuste des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.

Comme je l'ai indiqué plus tôt, les Canadiennes et les Canadiens sont très inquiets du transfert de leurs renseignements personnels à des organismes gouvernementaux étrangers. En réponse à ces préoccupations, les représentants du CPVP ont entrepris une vérification importante de l'Agence des services frontaliers du Canada, qui, comme vous le savez, fait partie du portefeuille de la Sécurité publique et Protection civile Canada. L'objectif de cette vérification est d'évaluer la mesure dans laquelle l'Agence contrôle et protège adéquatement la communication des renseignements personnels des Canadiennes et des Canadiens à des gouvernements étrangers ou à leurs institutions. L'hypothèse posée par la présente vérification est qu'il existe une interdépendance entre les objectifs de sécurité nationale et les saines pratiques de gestion des renseignements personnels. Cette hypothèse s'appuie essentiellement sur la conviction que les contrôles rigoureux du traitement des renseignements personnels limitent les risques d'entrave à la vie privée, telles l'utilisation ou la communication inopportune des renseignements, ce qui appuiera en même temps un cadre solide de sécurité nationale. La collecte, l'utilisation et la communication de renseignements personnels doivent se limiter à ce qui est nécessaire et licite. Elles devraient être circonscrites par de multiples niveaux de mesures de protection de la vie privée et de la sécurité tout au long du cycle de vie de l'information pour éviter ou atténuer les risques, qui pourraient compromettre à la fois la vie privée et les objectifs de sécurité nationale.

La vérification portera sur plusieurs composantes opérationnelles utilisées par l'ASFC pour manier les renseignements qui sont collectés, traités et échangés avec les homologues américains. La vérification portera également sur la solidité d'ensemble du régime de gestion de la protection de la vie privée de l'ASFC de même que sur la manière dont l'Agence rend compte de ses responsabilités en la matière au Parlement et au public.

Les éléments d'un cadre de gestion de la protection de la vie privée sont bien connus du gouvernement. En effet, récemment, j'ai écrit au président du Conseil du trésor afin de lui proposer certaines mesures pour renforcer le régime du gouvernement en matière de gestion de la protection de la vie privée. Ces mesures comprennent un examen exhaustif de l'impartition et de la circulation transfrontalière des renseignements personnels et l'élaboration de clauses contractuelles pour minimiser les risques d'atteinte à la vie privée et renforcer les exigences en matière d'établissement de rapport au Parlement en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Depuis que nous avons accepté l'invitation de rencontrer votre comité pour examiner la Loi antiterroriste, nous avons reçu une réponse du ministre Alcock aux suggestions que nous avions présentées en vue de renforcer le cadre de gestion de la protection de la vie privée. En ce concerne la question de l'examen de l'incidence, sur l'impartition, de la circulation transfrontalière de l'information et de la USA PATRIOT Act, le ministre a exposé l'approche concertée du gouvernement, qui consiste à effectuer une évaluation pangouvernementale des risques possibles pour les renseignements personnels des Canadiennes et des Canadiens, l'élaboration de clauses contractuelles pour assurer la protection de ces renseignements dans l'ensemble du processus de conclusion de contrats et la communication de messages clairs aux administrateurs généraux et au public canadien concernant l'établissement d'une stratégie et d'un plan d'action fédéraux sur la circulation transfrontalière de l'information.

Le ministre a indiqué que les résultats de l'examen exhaustif et du plan d'action seront rendus publics au cours de l'été. Sur la question de l'élaboration de clauses contractuelles visant à minimiser les risques possibles d'atteinte à la vie privée résultant de l'impartition, le ministre a précisé que ces clauses ont été soumises à des experts juridiques et que les représentants de mon bureau auront la possibilité d'en prendre connaissance et de formuler des observations.

Sur la question de l'exploration ou du regroupement de données, le ministre a fait savoir qu'il est nécessaire de délimiter la portée et l'importance de cette question. Au sujet du couplage des données, le ministre nous a informés qu'on est en voie de modifier la Politique sur le couplage des données, qui comportera une définition plus générale du couplage des données pour y inclure la vérification des données préliminaires, l'exploration des données et d'autres couplages de données de base.

Quant aux exigences concernant les rapports au Parlement au titre de l'article 72 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le Secrétariat du Conseil du Trésor a communiqué tout récemment de nouvelles lignes directrices aux administrateurs généraux afin qu'ils présentent un rapport plus complet sur la gestion des renseignements personnels, y compris les communications de ces derniers en vertu du paragraphe 8(2), le couplage des données et une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. Le ministre a également proposé l'élaboration d'un modèle de rapport pour les institutions fédérales. À la lumière des discussions que nous avons eues au sujet de la Loi antiterroriste, je proposerais pour ma part que ce nouveau modèle de rapport soit mis à l'essai, pendant l'exercice en cours, dans les organismes de la Sécurité publique et Protection civile Canada. La réponse du ministre indique que le gouvernement fédéral prend au sérieux sa responsabilité de renforcer le cadre de gestion de la protection de la vie privée bien que nous insistions sur la nécessité d'une réponse convaincante à la USA PATRIOT Act depuis février 2004. 

Conclusion

En conclusion, je dirai simplement que la Loi antiterroriste — ainsi que d'autres mesures gouvernementales visant à combattre le terrorisme — indique un changement fondamental dans l'équilibre entre la sécurité nationale, l'application de la loi et la protection des renseignements personnels. Cette loi a pour effet de diminuer la protection de la vie privée et la procédure équitable pour les personnes vivant dans cet environnement.

Des pouvoirs d'État trop vastes au nom de la sécurité nationale pourraient bien mettre en péril l'identité des États-nations démocratiques. Il importe que les moyens et les mesures servant à combattre des menaces à la sécurité ne conduisent pas à la révocation les libertés qui sont l'épine dorsale de la démocratie dont nous nous réclamons être les défenseurs.

Contrairement à certaines opinions, la sécurité et la protection de la vie privée ne peuvent pas être troquées; l'un ne gagne pas au détriment de l'autre. Nous pourrons obtenir les deux par des lois bien élaborées, des politiques prudentes et une efficacité dans les mesures de contrôle et contrepoids.

J'exhorte les membres du Sous-comité à prendre soigneusement en considération nos observations et nos recommandations qui sont formulées à titre de contribution à l'atteinte de cet objectif.

Je vous remercie de m'avoir consacré du temps pour faire cette présentation. À présent, je répondrai volontiers à vos questions.


Résumé des recommandations sur la Loi antiterroriste
Présenté au Sous-comité de la sécurité publique et nationale

le 1er juin 2005

1re recommandation

Le gouvernement du Canada devrait mener une évaluation empirique de l'efficacité des pouvoirs extraordinaires que la Loi antiterroriste confère aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale et de la proportionnalité de la perte des droits établis. L'examen devrait comprendre la recherche de modes de rechange permettant d'atteindre les objectifs en matière de sécurité nationale sans empiéter inutilement sur la protection des renseignements personnels informationnels.

2e recommandation

Il faut faire appliquer l'obligation ordinaire selon laquelle un juge est convaincu que d'autres méthodes ont été épuisées ou échoueraient pour autoriser la surveillance électronique pour infractions de terrorisme en vertu du Code criminel.

3e recommandation

La durée normale des mandats selon le Code criminel — autorisation de 60 jours et notification d'un an ou moins — devrait être requise; les exceptions contenues dans la Loi antiterroriste — mandats d'un an ou moins et jusqu'à trois ans sans autorisation — devraient être révoquées.

4e recommandation

Les changements que la Loi antiterroriste apportent à la Loi sur la Défense nationale afin de permettre l'interception des conversations privées auxquelles pourraient participer des personnes au Canada, devraient être amendés de façon à ce qu'une autorisation judiciaire préalable soit exigée.

5e recommandation

L'exigence contenu dans l'article 273.65(2)d) de la Loi sur la Défense nationale portant sur les « mesures satisfaisantes ... pour protéger la vie privée des Canadiennes et des Canadiens et pour faire en sorte que les communications privées ne seront utilisées ou conservées que si elles sont essentielles aux affaires internationales, à la défense ou à la sécurité » devrait être modifiée de façon à exiger « toutes les mesures raisonnables » ou de préciser clairement en quoi des mesures sont « satisfaisantes ».

6e recommandation

L'article 273.65(4)d) de la Loi sur la Défense nationale visant à permettre au CST de faire la collecte de renseignements essentiels à la protection des systèmes informatiques du gouvernement doit être modifié pour limiter la collecte de renseignements par le CST.

7e recommandation

L'article 273.65(8) de la Loi sur la Défense nationale devrait être modifiée de façon à exiger que le commissaire du CST voit à ce que l'interception de communications privées ait été autorisée par une instruction ministérielle et que l'instruction elle-même soit autorisée par la loi et conforme à la Charte canadienne des droits et libertés et à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

8e recommandation

Le Parlement devrait effectuer un examen systématique de l'ensemble des mécanismes de surveillance des activités de sécurité nationale, en prenant en ligne de compte les partis existants et en identifiant les zones où ces partis se chevauchent et, plus important encore, en identifiant les zones où la surveillance fait défaut.

9e recommandation

L'obligation de tenir les instances à huis clos et l'interdiction de divulguer une instance en cours au titre de l'article 38, tel qu'énoncé aux articles 38.02 et 38.11, devraient être abrogées, à la suite des principes énoncés lors de Ruby v. Canada et des commentaires du juge en chef Lufty émis dans la cause Ottawa Citizen Group. Une solution de rechange plus proportionnée serait de permettre au juge de tenir une instance à huis clos lorsque c'est nécessaire pour protéger la sécurité nationale.

10e recommandation

L'article 38.13 devrait être révoqué en vertu du fait qu'il est inutile d'octroyer à une autorité exécutive le pouvoir d'outrepasser une ordonnance judiciaire interdisant la divulgation des renseignements. L'article 38.06 permet déjà aux tribunaux de trouver l'équilibre entre les intérêts concurrents, soit l'intérêt du public pour la divulgation de renseignements et l'intérêt de la sécurité nationale, et d'imposer les conditions sur la divulgation de renseignements de façon à répondre à ces deux préoccupations : son interprétation à la Cour a pris largement en considération les intérêts de l'État en matière de sécurité nationale, de défense nationale et de relations internationales.

11e recommandation

Dans l'éventualité où les certificats au titre de l'article 38.13 étaient maintenus, ils devraient être assujettis aux mêmes exigences en matière de rapport et de réexamen qui s'appliquent à l'usage des dispositions relatives aux investigations et aux arrestations préventives parce qu'ils constituent une intervention extraordinaire d'une autorité exécutive au processus d'une ordonnance judiciaire. La durée d'un certificat au titre de l'article 38.13 ne devrait pas être de 15 ans, mais de cinq ans, avec possibilité de renouvellement.

12e recommandation

La recherche de l'équilibre judiciaire de l'intérêt public à la divulgation de renseignements et de l'intérêt en matière de sécurité nationale, rendue possible en vertu de l'article 38.06, devrait aussi être possible en vertu de l'article 38.131, lequel prévoit l'examen, par un juge de la Cour d'appel fédérale, des certificats au titre de l'article 38.13 délivrés par le procureur général. Peut-être devrions-nous considérer la possibilité de permettre à la révision judiciaire d'en appeler du certificat au titre de l'article 38.13, ou de permettre que la révision soit effectuée par trois juges de la Cour d'appel fédérale plutôt qu'un seul. Cela favoriserait les mesures de contrôle et les contrepoids en plus d'offrir la possibilité d'exprimer des avis minoritaires.

13e recommandation

Je recommande que le Sous-comité envisage la création d'un poste d'agent spécial pour évaluer les demandes du gouvernement selon lesquelles certains renseignements ne devraient pas être divulgués à la partie concernée en raison des préoccupations en matière de sécurité nationale. Cela permettrait au juge de prendre en considération les propos d'un agent sur les enjeux les plus importants relatifs à la divulgation de renseignements avant de prendre une décision. L'agent spécial pourrait également examiner tous documents de preuve dont la divulgation à la personne concernée est interdit par le juge et, s'il y a lieu, contester la nécessité pour le gouvernement de garder le secret sur ces documents

14e

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