Droits et réalité : augmenter la surveillance des programmes en matière de sécurité nationale du Canada

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Mémoire présenté au Comité permanent de la sécurité publique et nationale

Révision des constatations et des recommandations issues de l’enquête interne sur les actions des responsables canadiens relativement à Abdullah Almalki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin (enquête Iacobucci) et du rapport de la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar (enquête Arar)

Le 7 mai 2009
Ottawa (Ontario)

Jennifer Stoddart
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada


Sommaire

Au cours des dix dernières années, les responsables du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (CPVP) ont exigé du gouvernement qu’il adopte des mécanismes de surveillance plus forts pour les programmes liés à la sécurité nationale. En tant qu’agent du Parlement responsable de protéger la vie privée des Canadiennes et Canadiens, le CPVP croit que la surveillance en matière de sécurité doit refléter l’approche multi-organisationnelle utilisée pour la collecte de renseignements et le partage d’information. En résumé, les suggestions soumises à votre réflexion sont les suivantes :

  1. Réitérer l’importance de l’intégration de la méthode employée par les organismes d’examen actuels, pour permettre davantage de coordination et de coopération concernant les vérifications et les rapports dans tout le réseau. Dans l’expérience du CPVP, les enquêtes menées conjointement avec les organismes provinciaux et les rapports concertés avec les organismes fédéraux de vérification sont très avantageux, et toutes les activités du gouvernement en bénéficieraient;
  2. Aborder la gestion des données et des renseignements personnels au sein des organismes. Les enquêtes Iacobucci et O’Connor se sont toutes deux penchées sur la manière dont des renseignements ont été communiqués et sur la qualité de ces renseignements. De grands changements pourraient être accomplis en améliorant la formation en matière de théories et pratiques liées à la vie privée, au traitement équitable de l’information et à la protection des données;
  3. Insister sur la nomination de responsables de la protection de la vie privée au sein du gouvernement, en particulier dans les ministères et les organismes où la collecte de renseignements personnels de nature délicate est généralisée;
  4. Offrir à la Commission des plaintes du public contre la GRC les ressources et les autorisations légales nécessaires pour qu’elle puisse effectuer des examens plus sérieux;
  5. Insister sur l’urgence, pour le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et les ministres, d’émettre de nouvelles exigences de politique afin que les organismes utilisent des Ententes sur l’échange de renseignements, effectuent des Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée, et émettent des conseils et directives sur la protection de la vie privée;
  6. Insister auprès du gouvernement pour qu’il procède à la réforme de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les ministères doivent être tenus de respecter une norme plus sévère en matière de protection de la vie privée, de gestion des renseignements et de protection des données. Un critère de nécessité pour la collecte de renseignements personnels, une obligation légale de produire des évaluations des facteurs relatifs à la vie privée et un examen élargi des infractions à la Loi par la Cour fédérale renforciraient la protection de la vie privée des Canadiennes et Canadiens dans le contexte de la sécurité nationale;
  7. Accroître le rôle du Parlement dans la surveillance de la sécurité nationale. Vu l’extrême importance du dossier, il est nécessaire d’accroître les ressources et le rôle du présent Comité de la Chambre et de son homologue au Sénat quant à la surveillance des organismes de sécurité nationale. En concertant les compétences spécialisées, en coordonnant les examens et en partageant des renseignements, les mécanismes existants pourraient être bonifiés.

Contexte

Au cours des quatre dernières années, le Commissariat a notamment, par des déclarations et des interventions devant des comités d’examen parlementaire, dans des rapports spéciaux et devant différentes commissions d’enquête publique, insisté sur la nécessité d’une plus grande transparence et d’une plus grande responsabilisation liées aux programmes en matière de sécurité publique du Canada et aux activités de collecte de renseignements. Ce document vise à consolider et reformuler le caractère urgent de ce conseil. Il est à noter que le CPVP n’est pas seul à faire valoir ce point. Une longue succession d’organismes publics, de groupes d’intérêt, d’universitaires, de commissaires-enquêteurs et de personnalités ont fait des recommandations similaires au cours de différentes révisions de dispositions législatives, dans des études, des rapports et des déclarations publiques. 

Bien que ces instances soient passées de judicieusement normatives (p. ex. l’enquête O’Connor et les rapports de la vérificatrice générale du Canada sur la sécurité), à sévèrement critiques (p. ex. l’étude, par le Sénat, de la Loi antiterroriste), à discrètement accablantes (p. ex. les éditoriaux de Maher Arar,), leur thème de base est demeuré le même : les mauvaises pratiques de gestion des renseignements, les mécanismes disparates de responsabilisation et la surveillance limitée ont mené à des erreurs tragiques et coûteuses dans le domaine des activités de sécurité nationale. En raison d’une protection insuffisante de la vie privée et d’un mauvais traitement des données, comme l’ont démontré de récentes enquêtes, des Canadiennes et Canadiens particuliers et les membres de leurs familles ont souffert. Jusqu’à maintenant, la réponse du gouvernement aux demandes d’accroître la surveillance a été très réservée. 

Les enquêtes internes et externes ne peuvent pas servir de solutions de rechange à la surveillance permanente.  Le Canada a mené de nombreuses enquêtes publiques pour les questions de sécurité : que ce soient les enquêtes de Wells (1966) ou de Spence (1966) sur les tactiques de chasse aux agents d’infiltration communistes de la GRC, la recommandation de la Commission Mackenzie (1969) de détacher les activités de sécurité de l’État du mandat de la GRC, la Commission Marin concernant les plaintes à la GRC (1974), et les Commissions d’enquête Keable et McDonald (1981) qui se sont penchées sur les activités de la GRC au Québec visant à surveiller et miner les souverainistes. Plus récemment, nous avons connu les enquêtes O’Connor (2006), Iacobucci (2008) et Major (2009), toutes axées sur une facette ou une autre de la structure de sécurité nationale du Canada. Ces travaux, leurs conclusions et leurs recommandations ont donné lieu à nombre de changements, qui se sont soldés dans plusieurs cas par des améliorations.

Importance de la protection de la vie privée et de la surveillance

Comme on le souligne dans le rapport Iacobucci, « on ne saurait trop insister sur l’importance de l’exactitude dans les communications faites à des organismes étrangers. » Le commissaire Iacobucci propose une synthèse claire du problème. « Des erreurs ont été commises et, à la suite de ces erreurs, de la détention et des mauvais traitements ont à mon avis été liés à ces erreurs  de manière indirecte. » [traduction]

Le droit à la vie privée, au sens de la loi, ne se limite pas tout simplement à déterminer qui a le droit de recueillir des renseignements. Il détermine également qui est responsable de protéger ces renseignements, de s’assurer qu’ils sont exacts et de restreindre leur communication. Il s’agit là de la question fondamentale.

Au Canada, comme dans la plupart des pays, les activités du gouvernement en matière de sécurité sont menées en secret et ce, pour des raisons valables. Un certain niveau d’autonomie est nécessaire pour du travail délicat et secret. Cependant, ce détachement a toujours mené à des problèmes. Il est primordial que cette exigence de secret soit contrebalancée par une surveillance externe vigilante.

Renforcement de la capacité de gouvernance

Une des principales recommandations du commissaire O’Connor à la suite de l’enquête Arar est d’élargir les pouvoirs et le mandat de la Commission des plaintes du public contre la GRC (CPP) pour imiter le rôle que joue le CSARS dans la surveillance du SCRS. Compte tenu des problèmes passés, un organisme d’examen doté adéquatement et indépendant visant la GRC et ses fonctions en matière de sécurité nationale est primordial. Le commissaire O’Connor recommande également qu’un processus indépendant d’examen et d’enquête des plaintes soit élargi pour y inclure l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, le ministère des Transports, le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) et d’autres. Les recommandations tirées de l’examen de la politique O’Connor n’ont toujours pas été mises en œuvre.

Comme l’a souligné la vérificatrice générale en 2003, dans son évaluation de la gouvernance en matière de sécurité nationale, les pouvoirs d’examen des organismes de sécurité doivent être « proportionnels au degré d’intrusion des pouvoirs » exercés par ces organismes; si ce n’est pas le cas, on est loin de la vraie surveillance. On doit également tenir compte de la confiance du public. Dans un rapport plus récent sur le partage du renseignement de sécurité et de l’information, le Bureau du vérificateur général concluait qu’il important pour la population canadienne « que les ministères et organismes gouvernementaux maintiennent un équilibre entre la protection de la vie privée des citoyens et la sécurité nationale. La population doit aussi avoir l’assurance que les décisions prises et les activités menées par les organismes de renseignement sont conformes à la loi, uniformes et appropriées, et qu’elles sont surveillées par des organismes indépendants ».

Parallèlement, la complexité et la confidentialité de ces organismes peuvent rendre les voies de recours efficaces difficiles voire pratiquement impossibles à emprunter pour le public. Nous croyons que le système canadien actuel de surveillance du renseignement est fondamentalement cloisonné et fragmenté, ce qui mine sérieusement la reddition de comptes. Une approche intégrée et de haut niveau pour la surveillance du renseignement et de la sécurité à l’échelon national serait beaucoup plus efficace.

Les possibilités toujours plus grandes en matière d’échange de renseignements ont d’énormes conséquences sur la protection de la vie privée des Canadiennes et Canadiens. La protection de la vie privée est bien plus qu’une disposition légale sous le régime de la loi fédérale. La Cour suprême du Canada a affirmé à de nombreuses reprises que le droit fondamental à la vie privée mérite une protection constitutionnelle et est au cœur même de notre démocratie.

Recommandations

1. Prévoir un examen intégré de la sécurité.

Comme on le recommande dans le rapport O’Connor, des « passerelles législatives » devraient être mis en place afin de permettre aux principaux organismes indépendants d’examen de la sécurité — la CPP, le CSARS et le commissaire du Centre de la sécurité des télécommunications (CST) — de partager de l’information, de coordonner leur efforts, de mener des enquêtes concertées et de dresser des rapports. Nous encourageons fortement les membres du Comité à insister sur l’importance de cette approche intégrée de l’examen.

Bien que le fonctionnement du SCRS soit régi par plusieurs exigences en matière de surveillance et d’établissement de rapports, le CSTC, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) et la GRC font l’objet d’un examen moindre. L’ASFC et les opérations de renseignement de la Défense nationale sont, quant à eux, à peine examinés. Puisque les parlementaires ignorent un grand nombre des activités de sécurité nationale au Canada, les législateurs méconnaissent pour ainsi dire les conséquences de leurs propres décisions. Cela complexifie considérablement les commentaires éclairés sur la nature, l’étendue et le coût des activités de renseignement du pays.

Le Canada doit mettre au point des réseaux de surveillance pour les réseaux du renseignement. La possibilité, relativement modeste, pour les organismes d’examen d’effectuer des enquêtes communes et des rapports conjoints constituerait une grande amélioration. Le CPVP est un exemple, par son pouvoir d’enquêter et d’établir des rapports avec ses homologues provinciaux et fédéraux, de rendement et d’efficacité accrus.

2. Aborder la gestion des renseignements personnels et des données au sein des organismes.

Comme l’ont déterminé de nombreuses enquêtes publiques et autres, les pratiques relatives au partage d’information à l’intérieur des ministères doivent changer. Trop souvent, on considère que le partage d’information est joué d’avance ou procure des avantages immédiats. Or, comme l’ont démontré les enquêtes Iacobucci et O’Connor, les conséquences imprévues du partage d’information peuvent être tragiques.

Les niveaux supplémentaires de surveillance pourraient ne pas aborder tous les facteurs opérationnels et problèmes en jeu, à moins d’accorder une attention appropriée aux moyens de contrôle internes. Une formation améliorée en matière de théories et pratiques liées à la vie privée, au traitement équitable de l’information et à la protection de la vie privée pourrait modifier cette dynamique. Le gouvernement devrait également considérer d’autres moyens novateurs de traiter le renseignement de sécurité à l’étranger. Par exemple, les organismes devraient être tenus de mettre en place des fonctions de vérification et de remise en question de l’information.

3. Créer des postes de responsables de la protection de la vie privée de niveau EX dans tous les ministères et organismes du gouvernement du Canada.

Dernièrement, le CPVP a fait part de la recommandation en question à Passeport Canada, à la suite de la vérification des pratiques en matière de traitement des renseignements personnels effectuée au sein de l’organisme. Le département de la Sécurité intérieure des États-Unis dispose d’un responsable à part entière et d’un bureau de la protection de la vie privée. Dans son mémoire sur les lois habilitantes du ministère de la Sécurité publique, le CPVP a également recommandé que le gouvernement crée un poste de responsable de la protection de la vie privée pour le portefeuille de ce ministère en 2004. Au Royaume-Uni, dans la foulée d’importantes atteintes à la protection des données en 2007, les ministères se sont tous mis à nommer des hauts fonctionnaires responsables des risques liés aux renseignements.

La collecte de renseignements personnels a augmenté de façon phénoménale dans tous les secteurs de l’administration de programmes gouvernementaux, mais surtout pour les activités de sécurité. Compte tenu de la nature délicate des renseignements personnels recueillis, analysés et échangés au sein des portefeuilles de la sécurité et de la sécurité publique, le CPVP estime que de l’importance doit être accordée autant aux processus de surveillance internes qu’aux organismes externes d’examen. Une fois les renseignements traités et protégés comme un bien grâce à un poste de direction responsable de la protection des données et de la vie privée, la façon dont les organismes traitent les renseignements personnels trouvera finalement sa place dans le programme de leadership.

4. Offrir à la Commission des plaintes du public contre la GRC les ressources et les autorisations légales nécessaires pour qu’elle puisse effectuer des examens plus sérieux.

Dans le dernier rapport sur les plans et les priorités de Sécurité publique Canada, le CPVP note que l’une des grandes priorités est d’« élaborer des propositions à soumettre au gouvernement en vue de renforcer la gouvernance et la responsabilisation de la GRC, y compris la modernisation de l’organisme d’examen et de traitement des plaintes de la GRC ». Vu la collaboration continue du CPVP et de la GRC sur la surveillance de programmes, comme la Banque nationale de données génétiques et d’autres systèmes, les actions concrètes au dossier sont jugées très encourageantes par le Commissariat. Le CPVP aimerait réitérer l’urgence du dossier et répéter l’importance de la vision du commissaire O’Connor en matière de surveillance intégrée pour l’ensemble du réseau, sans entreprendre de démarches bureaucratiques cloisonnées.

Une des principales recommandations du commissaire O’Connor à la suite de l’enquête Arar est d’élargir les pouvoirs et le mandat de la Commission des plaintes du public contre la GRC pour imiter le rôle que joue dans les faits le CSARS dans la surveillance du SCRS. Compte tenu des problèmes passés, un organisme d’examen bien doté et indépendant de la GRC et de ses fonctions en matière de sécurité nationale est primordial. 

5. Insister sur l’urgence, pour le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et les ministres, d’émettre de nouvelles exigences de politique afin que les organismes utilisent des Ententes sur l’échange de renseignements, effectuent des Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée, et émettent des conseils et directives sur la protection de la vie privée.

Au sens le plus large, comme en faisait mention le rapport final de l’enquête O’Connor, le commissaire Iacobucci a conclu que, dernièrement, les services du renseignement canadiens avaient tout particulièrement mal géré les dossiers d’enquêtes. Dans les affaires en question, les représentants ont peu tenu compte de la possibilité que l’information ne soit pas fiable ou qu’elle soit utilisée à mauvais escient. De plus, des renseignements trompeurs, inexacts, périmés ou mal cités ont été gardés au dossier, conservés trop longtemps, échangés d’une façon trop générale et avec peu ou pas de restrictions à l’égard de l’utilisation de ces renseignements.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a mis au point de nouvelles lignes directrices importantes à l’intention des ministères sur une meilleure gestion et un meilleur suivi de l’échange de renseignements entre les organismes et les pays. Le CPVP demande au Comité d’encourager le gouvernement à affecter les ressources nécessaires pour mener à bien cet important travail. Les Ententes sur l’échange de renseignements pour la mise en commun de renseignements de nature délicate, les Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée pour les nouveaux programmes de sécurité et les importants réinvestissements pour former les ministères aux principes fondamentaux de la protection des données constituent une étape essentielle de prévention dans le domaine. Afin de renforcer de bonnes pratiques en matière de protection de la vie privée, des directives ministérielles devraient également être mises au point au sein des organismes de sécurité.

6. Insister auprès du gouvernement pour qu’il procède à la réforme de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

La Loi sur la protection des renseignements personnels constitue une pierre angulaire de la protection contre l’intrusion et la surveillance de l’État au Canada. Toutefois, depuis son entrée en vigueur en 1983, elle a peu changé. À la lumière de la présente révision du Comité et de l’ensemble des témoignages recueillis, le CPVP invite fermement les membres à prendre en compte l’appui à un renouvellement de la Loi sur la protection des renseignements personnels. À défaut d’un examen approfondi de la loi, le Commissariat a demandé au gouvernement d’envisager dix mesures simples qui pourraient faire face aux problèmes liés à la collecte et au partage accrus de renseignements de la part des organismes de sécurité et d’application de la loi.

Ces mesures simples comprenaient un critère de nécessité pour la collecte de renseignements personnels, de nouvelles exigences pour les Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée, un examen élargi, par la Cour fédérale, des infractions à la Loi, et de nouvelles mesures régissant la communication de renseignements personnels à des États étrangers. Une Loi sur la protection des renseignements personnels pleinement modernisée pourrait établir un nouveau point de référence pour les organismes gouvernementaux œuvrant dans le domaine de la sécurité et renforcer l’importance primordiale de ce droit.

7. Accroître le rôle du Parlement dans la surveillance de la sécurité nationale.

Face à la prévalence actuelle du partage de renseignement, les commissaires à la protection des données de partout au monde peinent à examiner efficacement les programmes de sécurité dans une vaste gamme d’administrations et à travers de nombreuses frontières. Cela doit se faire au sein des administrations canadiennes et sur le plan international.  Bien que les modèles utilisés dans le cadre de ce processus un peu partout au monde soient différents, les organismes exécutoires partagent certaines caractéristiques : indépendance, ressources adéquates, fonctions très larges et compétences d’expert approfondies.

Si les ressources du présent Comité de la Chambre et de son homologue du Sénat ainsi que les recherches que mènent ces comités étaient coordonnées et envisagées de pair, tant les députés que les sénateurs pourraient entreprendre un examen plus dynamique et approfondi des organismes de sécurité nationale et de leurs activités. Par la mise en commun d’expertise, la coordination des travaux et le partage d’information, les mécanismes d’examen par les parlementaires seraient bonifiés.

La participation continue du pouvoir législatif est un moyen de contrôle primordial des opérations de sécurité aux États-Unis, en Australie, au Royaume-Uni et en Allemagne. À la lumière des récentes conclusions relatives au traitement de Maher Arar, Abdullah Almaki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin, nous tenons à réaffirmer le point de vue que la communauté canadienne du renseignement de sécurité doit faire l’objet d’un examen minutieux. En termes simples, nous devons mieux connaître et mieux contrôler ces opérations.

Sources

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