Ébauches de règlements sur le contrôle des armes à feu
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Remarques pour une comparution devant le Sous-comité des ébauches de règlements sur le contrôle des armes à feu
Le 6 février 1997
Ottawa, Ontario
Bruce Phillips
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada
(Le texte prononcé fait foi)
J'ai plaisir à comparaître devant vous parce que, comme je l'ai précisé au Comité du Sénat lors de ses audiences de 1995 sur le projet de loi C-68, les règlements qui émergent de cette loi sont au coeur même des préoccupations ayant trait à la vie privée. À ce moment on nous avait averti que les questions précises concernant la collecte, l'utilisation, la conservation et la communication des renseignements personnels seraient traitées avec les règlements. Nous avons maintenant les règlements devant nous mais je ne suis pas sûr d'avoir les réponses.
En raison des contraintes que vous subissez au chapitre du temps, je me ferai bref. Je crois cependant important d'aborder la question de mon rôle et de la juridiction de la Loi sur la protection des renseignements personnels afin que nous ne perdions pas de vue ce qui peut être réalisé et ce que je peux ou ne peux pas accomplir.
Le commissaire à la protection de la vie privée est un Officier parlementaire et non un employé au service du gouvernement en place. Cela veut dire que je suis à la fois enquêteur indépendant, vérificateur et quelquefois, critique des rouages de l'administration gouvernementale et de la loi. Mes pouvoirs reposent sur la Loi sur la protection des renseignements personnels. Celle-ci précise le droit des personnes à consulter les renseignements qui les concernent et à demander qu'on réglemente les erreurs. L'élément-clé de cette loi est qu'elle régularise également la collecte, l'utilisation et la communication des renseignements personnels, c'est-à-dire le soi-disant code de pratiques équitables.
S'ils sont insatisfaits du traitement donné à leurs demandes d'accès ou encore s'ils estiment que la collecte, l'utilisation ou la communication gouvernementale de leurs renseignements personnels contrevient au code de pratiques équitables, les personnes concernées peuvent déposer une plainte à mon attention.
Plusieurs dispositions autorisant la collecte, l'utilisation et la communication de matériel de nature délicate, prévues dans la réglementation inquiète certains Canadiens qui craignent de voir ces renseignements tomber entre de mauvaises mains. Enfin, je voudrais vous communiquer certaines de mes préoccupations bien précises.
Je dois souligner que la Loi sur la protection des renseignements personnels s'applique seulement à la centaine d'organismes fédéraux cités à l'annexe. Dans le contexte actuel, le Règlement sur les armes à feu s'applique seulement aux renseignements contrôlés par le directeur de l'enregistrement, en l'occurrence un représentant de la GRC. La Loi ne s'applique ni aux renseignements recueillis ou contrôlés par les gouvernements provinciaux ou municipaux, ni au secteur privé. Et ce n'est pas une loi générale à l'échelle fédérale puisqu'elle peut être supplantée par "toute autre loi parlementaire". Il est important de se rappeler cet élément si nous prenons en considération certaines des questions de vie privée inhérentes à la collecte, au stockage et à l'utilisation du genre de renseignements considérés par le directeur de l'enregistrement.
Je suis beaucoup moins enthousiaste quant à la protection juridique des renseignements que ceux qui ont ébauché le Résumé de l'étude de l'impact de la réglementation qui accompagne les Règlements d'enregistrement des armes à feux. Deux affirmations bien confiantes contredisent ce que je connais des lois provinciales régissant la vie privée. La première stipule que "les questions d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels sont prévues par la législation fédérale et provinciale pertinente". La seconde affirmation nous précise que "la loi à cet égard est très vaste et régira adéquatement les questions..."
Laissez-moi vous dire ce qu'il en est vraiment. Tout d'abord, toutes les juridictions ne disposent pas d'une loi sur la vie privée; ainsi, l'Île-du-Prince-Édouard et le Yukon n'ont aucune protection juridique s'appliquant. Deuxièmement, certaines lois provinciales sur la vie privée traitent uniquement de l'accès d'une personne à ses renseignements; ils n'imposent aucune contrainte quant à la collecte gouvernementale, l'utilisation et la communication des renseignements personnels. Ce groupe inclut le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve et bien entendu le Yukon et l'Île-du-Prince-Edouard. Troisièmement, dans certaines juridictions, les forces policières municipales qui recueilleront et contrôleront les renseignements ne sont pas assujetties à une loi sur la vie privée. Il en est ainsi pour le Nouveau-Brunswick, l'Île-du-Prince-Edouard, le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest. J'estime que ces trois points devraient ébranler la confiance dans cet énoncé puisque dans six des 12 juridictions concernées, la protection de ces renseignements est imparfaite.
Je crois essentiel que nous comprenions la mosaïque des lois qui protègent la vie privée parce que le registre proposé est un modèle hybride. Je réalise que les renseignements personnels, y compris la vérification des antécédents seront rassemblés et emmagasinés par des contrôleurs locaux responsables des armes à feu, généralement des policiers locaux, ainsi que par le contrôleur des armes à feu, un représentant provincial et que des données personnelles sélectionnées seront inscrites au registre de contrôle fédéral sous la juridiction de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Plusieurs des questions soulevées devant le Comité du Sénat demeurent sans réponse parce que les renseignements provenant du Règlement ne sont pas assez détaillés.
Ainsi :
- Quels renseignements personnels seront recueillis ?
- Qui contrôlera ces renseignements ?
- Comment ces renseignements seront-ils utilisés ?
- Qui aura accès à ces renseignements – et
- Avec qui seront-ils partagés ?
Étant donné que la loi n'est pas complète, les règlements devraient énumérer clairement les utilisations ainsi que les communications qui pourraient être faites de ces renseignements de nature délicate. La liste des utilisations et des communications permises devrait être exhaustive et aucune discrétion ne devrait être permise. Il semble maintenant que nous devrons attendre les formulaires et le processus schématique détaillé pour répondre à ces questions et pour voir plus clair, situation avec laquelle j'avoue ne pas être très à l'aise.
Je vais maintenant revenir à mes inquiétudes particulières quant aux Règlements 1 et 9 tel que précisé dans votre livre. En dépit du fait qu'un de mes employés à travaillé avec le Centre des armes à feux pendant plusieurs mois, nous avons seulement été consulté et avons commenté sur le Règlement 9. Je déplore le fait que nos réflexions semblent avoir très peu influencé les Règlements que vous avez maintenant devant vous.
Règlement 1 -Règlement sur les permis d'armes à feu
Ma première inquiétude relativement aux implications pour la vie privée à trait aux avis aux conjoints, actuels et antérieurs. Puisque les renseignements recueillis en vertu du programme d'armes à feu peuvent être accédés par le requérant (là où il y a des lois sur la vie privée),les conjoints et bien sûr tout informateur devraient être avertis que l'appliquant a un droit juridique de voir leurs commentaires. L'alternative, soit promettre la confidentialité, pourrait être problématique selon la loi s'appliquant à la juridiction. Ainsi en vertu de la loi fédérale sur la vie privée, les individus ont accès à leurs renseignements personnels sauf dans certains cas précis. L'un d'entre eux, que certaines lois provinciales peuvent refléter, permet de ne pas divulguer es renseignements personnels si leur communication risque de compromettre la sécurité d'une autre personne.
Cependant cela constitue une exemption qui exige une base solide et pas une simple allégation.
Une autre inquiétude est la façon dont les contrôleurs des armes à feu réussiront à s'assurer que ces renseignements sont exacts et non biaisés par la crainte du conjoint ou de l'informant, qu'ils ne sont pas motivés par le simple désir de nuire au candidat ou par vengeance. Les conséquences de renseignements erronés pourraient être d'importance.
Cette inquiétude est particulièrement prononcée en raison des pouvoirs étendus et discrétionnaires dont jouissent les contrôleurs d'armes à feu d'enquêter et de recueillir des renseignements "supplémentaires" au sujet des requérant et sans qu'on tente d'établir des limites raisonnables. À certains endroits, les requérants n'auront aucun droit d'accès à leurs renseignements, dont ne seront pas en mesure d'en contester la pertinence et l'exactitude. Ailleurs il n'y a aucun droit d'annoter les renseignements contestés. Un requérant devrait-il en arriver à demander que le refus essuyé en vue de prévenir la communication publique de renseignements personnels soit revu en Cour – Cela pourrait aller d'embarrassant et non pertinent à franchement piquant et malicieux.
Cela m'amène à proposer deux choses. La première qu'on tente de définir quels types de renseignements personnels "additionnels" peuvent être pertinent à un semblable cas afin d'éviter qu'on aille qu'on aille à la pêche. Je ne crois pas que nous devrions nous sentir à l'aise en donnant carte blanche.
La seconde chose est la création d'un processus de révision intermédiaire à l'intention de ceux qui se voient refuser un permis. Devoir aller en cour est tout fardeau pour le requérant et on pourrait en dire de même pour les cours. Cela mène à des communications publiques. Est-ce qu'on ne pourrait pas mettre sur pied des mesures intérimaire dans le système qui permettraient aux requérants de contester le refus – Je penser par exemple à une tierce partie indépendante ou encore à un panel.
Règlement 9 -Règlement sur les registres d'armes à feu
Plusieurs des inquiétudes soulevées dans cette section proviennent de mes commentaires antérieurs concernent la nature hybride de la collecte pour le fichier. Quels règlements concernant la vie privée s'appliquent aux fichiers là où il n'y a pas de lois provinciales ou territoriales – Où il y a une loi, en vue de donner accès et d'effectuer des rectifications, comment déterminera-t-on qui "contrôle" les fichiers – Qu'est-ce qui constitue un fichier – Et lorsque la loi n'est pas complète, qui - le cas échéant - peut être tenu responsable de la collecte adéquate, de l'utilisation et de la communication des renseignements – Rappelez-vous que rien ne se substitue à la Loi sur la protection des renseignements personnels lorsqu'il n'y a pas de loi provinciale en vigueur. Il n'y a tout simplement plus de loi.
Il m'apparaît évident qu'à moins que les règlements soient bien précis, les Canadiens n'auront, dans certaines juridictions, aucune protection juridique régissant la confidentialité de fichiers personnels de nature délicate. Plusieurs groupes ont mentionné cette préoccupation et dans leur format actuel, les règlements ne sont guère rassurants.
Nous avons aussi des suggestions concernant certains détails. Ainsi par exemple, à compter de leur création, les fichiers doivent être conservés pendant 10 ans. Plutôt que de calculer la période de conservation à compter de la date de création du ficher, nous suggérons plutôt qu'on utilise le dernier geste administratif (pratique en vigueur au fédéral). Cela donnerait aux candidats un délai raisonnable de résolution des conflits ou des appels qui pourraient être en cours lorsque la limite des 10 ans sera atteinte.
Par contraste, les autres périodes de conservation paraissent excessives. Les résultats des tests des candidats seraient conservés pour toute la vie. Si les propriétaires d'armes à feu sont régulièrement ré-évalués - élément plutôt imprécis dans la réglementation - je suggérerais que seuls les tests les plus récents soient considérés exacts et valides. La période de conservation à vie pour les ordres d'interdiction et les ordres de probation semblent plus longs qu'il est nécessaire. Ainsi par exemple, un ordre de cour interdisant à une personne la possession d'une arme pour une période de cinq ans demeure dans le dossier de la personne pour toute sa vie. En présumant que les renseignements seraient utilisés à des fins d'évaluation d'admissibilité ultérieure, cela équivaudrait à une prolongation de l'interdiction de la cour. Peut-être le règlement pourrait-il prévoir un laps de temps plus raisonnable suite à la date d'expiration de l'ordre.
Pour conclure, mesdames et messieurs, je suggère que les renseignements personnels recueillis, utilisés et communiqués en vertu de ce règlement soient au moins assujettis aux dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le cadre des pratiques équitables des renseignements et que le Règlement soit précis à cet effet. Le Parlement jouira bien évidemment de la prérogative de mettre en place des contrôles encore plus sévères que ceux de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
J'apprécie beaucoup l'invitation qui m'a été faite à comparaître devant vous aujourd'hui, et il me fera plaisir de répondre à vos questions.
1. Règlement sur les permis d'armes à feu (DORS 96-458-01)
(pages 1-12)
Sommaire
Partie I du Règlement décrit les conditions relatives à la délivrance ou à la révocation des permis de possession d'arme à feu des particuliers. Elle décrit l'information que le demandeur doit fournir.
Partie II décrit les conditions relatives à la délivrance et à la révocation des permis aux entreprises.
Questions liées à la protection des renseignements personnels - Partie I
L'information que le demandeur doit fournir comprend « l'indication du nom et des adresse et numéro de téléphone actuels de tout conjoint de droit ou de fait, ancien ou actuel, (...) avec lequel il cohabite ou a cohabité au cours des deux années précédant la présentation de la demande. » (Alinéa 3d)). Le paragraphe 3(2) stipule que si le demandeur ne peut fournir cette information, il doit signer une déclaration à cet effet.
Même si le paragraphe 4(1) mentionne que « le contrôleur des armes à feu ne doit pas délivrer de permis, sauf s'il a avisé chaque conjoint de droit ou de fait, ancien ou actuel, du demandeur de la présentation de la demande », les paragraphes 4(2) et (3) établissent certaines conditions en vertu desquelles le contrôleur des armes à feu peut délivrer un permis sans en informer les conjoints, anciens ou actuels.
L'information recueillie dans le cadre du programme des armes à feu pourrait être accessible en vertu des dispositions législatives sur la protection des renseignements personnels et des dispositions législatives sur l'accès à l'information qui sont en vigueur dans certaines compétences. Comme l'information fournie par un conjoint, ancien ou actuel, peut donner lieu au rejet d'une demande, les préposés aux armes à feu doivent instaurer des procédures visant à garantir que toute personne qui fournit de l'information sait que le demandeur peut demander et obtenir l'accès à cette information. Si les chargés de la réglementation ont l'intention de recueillir cette information sous le sceau de la confidentialité, on devra examiner les droits connexes en matière de protection des renseignements personnels. Par exemple, si les relations anciennes ou actuelles sont violentes, un organisme fédéral pourrait-il protéger les renseignements en vertu de l'article 25 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (sécurité des individus) ?
Si les demandeurs ne peuvent avoir accès aux renseignements, comment le contrôleur des armes à feu garantira-t-il que les renseignements sont exacts et qu'ils ne sont pas inventés dans un dessein de vengeance contre le demandeur ni ne sont motivés par la crainte du demandeur ?
On peut voir la question dans le contexte plus général du paragraphe 55(1) de la Loi sur les armes à feu, qui permet la collecte de toute information raisonnable normalement utile pour déterminer l'admissibilité, et du paragraphe 55(2), qui permet de procéder à une enquête pour déterminer l'admissibilité des demandeurs. Ces paragraphes ont une application très large et confèrent au contrôleur des armes à feu un pouvoir discrétionnaire presque illimité. Le Règlement peut constituer un moyen intéressant pour établir certaines limites quant à l'information pouvant être recueillie et quant au type et à la portée des enquêtes pouvant être instituées.
6. Règlement sur les autorisations de port d'armes à feu à autorisation restreinte et de certaines armes de poing (DORS 96-242-02)
(pages 35-38)
Sommaire
Le Règlement décrit les conditions en vertu desquelles le contrôleur des armes à feu peut délivrer à un particulier une autorisation de port visant une arme à feu à autorisation restreinte ou certaines armes de poing. Cela comprend le port d'une arme pour protéger sa vie ou le port d'une arme dans le cadre d'une activité professionnelle.
Questions et préoccupations concernant la protection des renseignements personnels
Même si les questions ou les préoccupations concernant la protection des renseignements personnels sont évidentes dans le Règlement proposé, on devra peut-être déterminer comment et en vertu de quels pouvoirs on pourra informer un employeur si le contrôleur des armes à feu révoque l'autorisation d'un employé de porter une arme quand il s'agit d'une condition d'emploi. Le Commissariat a laissé entendre qu'on devrait régler cette question en incluant une case de consentement sur le formulaire d'application concernant l'autorisation de porter une arme.
8. Règlement sur les conditions visant la cession des armes à feu et autres armes (DORS 96-566-01)
(pages 45-49)
Sommaire
Le Règlement décrit les conditions en vertu desquelles les armes à feu et autres armes peuvent être cédées par un particulier ou une entreprise à un autre particulier ou une autre entreprise.
Questions et préoccupations concernant la protection des renseignements personnels
Le Commissariat a informé le Centre canadien des armes à feu que si le contrôleur des armes à feu n'approuve pas la cession d'une arme, le motif du refus (c'est-à-dire que le destinataire éventuel s'est vu refuser un permis ou un certificat d'acquisition et les motifs du refus) ne doit pas être divulgué au demandeur. Cela pourrait constituer une divulgation inappropriée de renseignements personnels. Le Règlement proposé doit décrire ce qui se produit lorsqu'on refuse la cession.
9. Règlement sur les registres d'armes à feu (DORS 96-584-01)
(pages 50-52)
Sommaire
Le Règlement décrit l'information que conserveront le Centre canadien des armes à feu et le contrôleur des armes à feu. Il prévoit aussi les critères relatifs à la destruction de fichiers et à la modification des registres.
Questions et préoccupations concernant la protection des renseignements personnels
Les employés responsables de la protection des renseignements personnels ont formulé des commentaires sur une ébauche antérieure de ce règlement fournie par le Centre canadien des armes à feu en septembre. Les commentaires n'ont pas intégrés au projet de règlement présenté au sous-comité. Voici les commentaires formulés en septembre :
- La Loi ou le Règlement devrait contenir une déclaration selon laquelle tout renseignement personnel contrôlé par un organisme fédéral est assujetti à la Loi sur la protection des renseignements personnels du gouvernement fédéral et toute autre information est assujettie à la législation provinciale pertinente, lorsqu'il y a lieu.
- Même si le règlement parle de fichiers et de renseignements (page 50), aucun de ces termes n'est défini. Nous proposons qu'ils soient définis conformément à la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur l'accès à l'information.
- Le règlement décrit les fichiers qui doivent être conservés par le Registre canadien des armes à feu et le contrôleur des armes à feu (pages 50-51). Il ne fait pas mention des fichiers que doivent garder les préposés aux armes à feu locaux qui conserveront tous les renseignements ayant trait aux enquêtes faites sur les demandeurs.
- Aucune mention n'est faite quant à l'information recueillie pendant les enquêtes sur les demandeurs. Il pourrait s'agir là des renseignements les plus délicats recueillis dans le cadre du programme.
- Au paragraphe 4(1), on mentionne que les fichiers ne peuvent être détruits qu'après l'expiration d'un délai de dix ans suivant la date de leur création (page 51). La conservation normale et les calendriers de destruction font généralement référence à une période suivant la dernière mesure administrative. Si on utilise le libellé proposé, les renseignements pourraient être détruits avant la période minimum de deux ans prévue au règlement de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
- L'alinéa 6a) stipule que les renseignements ayant trait aux cours et aux examens seront conservés jusqu'au décès du particulier (page 51). À moins que les résultats de ces cours et examens soient valides pour la vie, rien ne justifie une période de conservation si longue.
- Les alinéas 6c) et d) prévoient la conservation de certains renseignements jusqu'au décès du particulier (pages 51-52), notamment les renseignements ayant trait aux ordonnances d'interdiction, les conditions de la caution et les ordonnances de probation. Selon ces alinéas, si un tribunal interdit à un particulier de posséder une arme pendant cinq ans, cette information serait conservée dans le fichier du particulier jusqu'à son décès. Comme l'information au dossier pourrait servir à évaluer une demande future, cela pourrait influer sur la prolongation de l'ordonnance d'interdiction du tribunal.
- Le libellé du paragraphe 7(5) est flou. Il pourrait être interprété comme donnant au particulier un moyen informel de demander des modifications sans supprimer ses droits garantis en vertu des lois fédérales et provinciales. Autre interprétation : donner à un particulier le droit de modifier les renseignements au sujet d'un autre particulier. On doit reformuler le paragraphe pour en préciser l'intention.
- L'article sur les modifications devrait prévoir le droit d'un particulier d'annoter les renseignements lorsque le détenteur des renseignements refuse d'apporter les modifications demandées.
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