Estimés 1998-1999
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Notes pour un exposé de Bruce Phillips commissaire à la protection de la vie privée du Canada devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne
Le 7 mai 1998
Ottawa, Ontario
Bruce Phillips
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada
(Le texte prononcé fait foi)
Depuis ma dernière comparution devant ce comité, une élection s'est tenue. Certains d'entre vous siégez pour la première fois à ce comité et découvrez l'existence du Commissariat. J'ai pensé, avec l'indulgence des membres plus anciens du comité, vous expliquer ce qu'est la vie privée, ce qu'elle n'est pas et comment moi-même et mon personnel de 36 personnes tentons de la défendre.
Dans une démocratie, la vie privée est une valeur tellement tenue pour acquis qu'elle n'est plus évidente. Pensez-y. La vie privée est la valeur au coeur même du vote secret, du secret professionnel des médecins et des avocats; grâce à ce concept, une personne est maître chez elle; bref, dans notre société, la vie privée est le rempart de l'autonomie personnelle.
Pour reprendre les mots de M. La Forest, ancien juge de la Cour suprême, la vie privée est au coeur même de l'État moderne. Par le respect mutuel de la vie privée, au lieu de vivre une existence vide et intimidante, placée sous une surveillance oppressante, nous vivons une vie de liberté, d'autonomie et de dignité.
Le droit à la vie privée n'est pas un droit personnel qui s'exerce au détriment de la société dans son ensemble. Il fait partie intégrante du respect mutuel qui contribue à la fonction de société libre. La décision ultime de révéler ou de dissimuler des détails de sa vie revient à l'individu, et non à l'État, sauf dans des circonstances très limitées et exceptionnelles.
Nous avons atteint un point tournant pour cette valeur que nous prenons pour acquise, et seules des décisions hardies la préservera. Cet outil des régimes totalitaires que constitue la surveillance est maintenant à la portée de pratiquement toute personne qui le désire et qui a quelques dollars pour acheter l'équipement sophistiqué nécessaire. Lorsque je parle de surveillance, ce n'est pas aux individus en imper ou aux caméras très répandues que je pense, bien que la prolifération de ces dernières soit étonnante. Non, je fais allusion à la surveillance invisible qui s'exerce grâce aux banques de données informatisées des gouvernements et des grandes et petites entreprises.
Depuis l'adoption de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la puissance des nouveaux systèmes d'information pour enregistrer, exploiter, jumeler et manipuler les données a marqué une croissance exponentielle. Prenons l'exemple du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada. En 1983, lorsque la Loi est entrée en vigueur, nous avions trois secrétaires équipées d'appareils de traitement de texte, et le commissaire et un employé qui se servaient d'une machine à écrire. L'équipement dont nous disposions, qui n'était pas du dernier cri - et ne l'est toujours pas - était probablement représentatif de celui d'autres bureaux gouvernementaux. Le traitement des données, s'il y en avait, était fait par des macroordinateurs qui, malgré leur taille énorme, ne faisaient que stocker et extraire des données statiques.
Aujourd'hui, chacun a son ordinateur personnel sur sa table de travail. L'ordinateur personnel actuel dispose en général de 32 mégaoctets de mémoire et est considérablement plus puissant que ces anciens macroordinateurs. En outre, plutöt que de fonctionner en mode autonome, les ordinateurs personnels de bureau sont généralement reliés à des réseaux informatiques. Mais, ce qui importe le plus pour la question de la vie privée, c'est leur capacité à recueillir, échanger, manipuler, analyser et stocker les données.
Plus les appareils sont performants et plus nous recherchons des utilisations nouvelles et innovatrices pour ceux-ci et pour les données qu'ils amassent. C'est ce que les défenseurs de la vie privée qualifient de glissement de fonction : créez quelque chose, et il y aura toujours quelqu'un pour trouver des façons nouvelles et parfois discutables de l'utiliser.
Il n'est pas question ici de retourner au bon vieux temps, car notre société moderne est un produit de l'ère de l'information. Mais le contrepoids est d'assurer une protection légale aux personnes dont les renseignements personnels peuvent être recueillis, exploités, manipulés et communiqués souvent, voire régulièrement, à leur insu et sans leur consentement.
Les Canadiens sont très attachés à cette protection. Dès le début des années 1960, ils ont commencé à s'interroger sur la relation entre l'information, la vie privée et le pouvoir politique et à se demander si l'utilisation croissante de l'ordinateur pourrait mener à la perte de l'individualité ou renforcer la conformité.
Comme ces préoccupations augmentaient, les ministères des Communications et de la Justice ont créé en 1971 un groupe de travail conjoint qui a été chargé d'examiner les enjeux, et qui a publié un rapport intitulé La vie privée et les ordinateurs. Les recommandations du groupe de travail ont amené l'enchâssement des droits à la vie privée dans la partie IV de la Loi sur les droits de la personne de 1978. L'actuelle, Loi sur la protection des renseignements personnels est basée sur la partie IV et sur les lignes directrices de l'OCDE sur la protection de la vie privée et des flux transfrontières de caractère personnel, adoptés en1980.
La Loi sur la protection des renseignements personnels a pour objet de tenir le gouvernement fédéral responsable du traitement approprié des renseignements personnels des Canadiens. Cette responsabilisation se fait de deux façons. En premier lieu, toute personne a un droit d'accès à ses renseignements personnels détenus par les organismes gouvernementaux; ce droit est dans une grande mesure semblable au droit d'accès aux dossiers de renseignements généraux.
Le deuxième aspect est le plus crucial, puisqu'il établit des normes gouvernementales régissant la collecte, l'utilisation et la communication des renseignements personnels. La Loi est donc un code de pratiques de gestion de l'information. Elle accorde au commissaire le droit de mener des enquêtes de conformité au code. En outre, elle donne aux personnes le droit de porter plainte relativement aux pratiques gouvernementales du traitement de l'information, et pas seulement sur le traitement des demandes d'accès à leurs renseignements. En fait, quoique ces plaintes concernant la vie privée représentent environ un quart de notre charge de travail, elles consomment près de quatre vingt pour cent de nos efforts.
La Loi ne s'applique pas aux sociétés de la Couronne (même si le Parlement s'est unanimement prononcé en faveur d'une telle initiative lors de la dernière session parlementaire). En outre, elle ne s'applique pas au Parlement - ou encore à moi. Elle ne s'applique pas non plus aux tribunaux et au secteur privé. Une législation assez similaire, quoique plus étendue, s'applique à la plupart des gouvernements provinciaux et, dans le cas du Québec, au secteur privé. En résumé, cette protection couvre moins que plus et nous commençons à en ressentir les effets.
Le commissaire à la protection de la vie privée est un ombudsman indépendant qui voit à ce que le gouvernement fédéral se conforme à la Loi. J'enquête non seulement sur les plaintes, mais je joue en quelque sorte le röle du canari dans la mine; j'attire l'attention en chantant.
Laissez-moi vous expliquer ce que je veux dire par période cruciale en termes de politiques pour la vie privée.
La gamme des diverses protections ne peut rivaliser avec la technologie de l'information dans les mains de ceux qui exercent des pressions au nom de l'accroissement de l'efficacité administrative, des économies de coüts, du regroupement des services gouvernementaux sous une seule bannière et de la sécurité dans les rues, tout cela sans égard pour les conséquences sociales.
Sur une note positive, il y a aujourd'hui des propositions gouvernementales en vue d'assujettir le secteur privé à la réglementation fédérale. En septembre 1996, le ministre de la Justice de l'époque, Allan Rock, avait assuré les commissaires à la protection des données nominatives et de la vie privée (comme on appelle ailleurs les commissaires à la vie privée), que d'ici l'an 2000, le Canada aurait une loi s'appliquant également au secteur privé.
Le premier élément de cet effort de longue haleine est un document publié par Industrie Canada et le ministère de la Justice, intitulé Pour une économie et une société de l'information au Canada - La protection des renseignements personnels, dans lequel on reconnaît qu'une protection efficace de la vie privée est impossible si l'on fait abstraction du monde des affaires. On y propose l'établissement d'une loi fondée sur le code type de protection des renseignements personnels de l'Association canadienne des normes et on a demandé au public de seprononcer sur les codes de l'industrie, le registre des banques de données et un organisme indépendant ayant droit de regard.
Le document converge plutôt sur la protection de la vie privée en tant qu'aspect essentiel du commerce électronique plutôt que valeur sociale. On y suppose que le monde des affaires a le droit de recueillir les renseignements personnels qu'il juge nécessaires. Néanmoins, ce document constitue un moyen utile de stimuler le débat publique sur la question et de passer à l'étape juridique, qui est essentielle. Nous avons besoin d'une loi qui intégrerait des éléments améliorés du code de l'Association canadienne des normes et de la loi actuelle sur la vie privée. Par ailleurs, un organisme indépendant ayant droit de regard est aussi nécessaire.
Un autre aspect du commerce électronique dont on discute actuellement est le codage qui protège les communications personnelles informatiques de l'utilisateur par le brouillage électronique. Par le codage on s'assure que seuls les destinataires visés puissent prendre connaissance de leurs communications, que la source est bien identifiable et que ces communications n'ont pas été modifiées en chemin. La confiance dans le système est à la base même du commerce électronique. Notre liberté de choix quant à l'utilisation de divers outils de codage sera tout aussi critique pour la participation des Canadiens au commerce électronique. Plus la réglementation gouvernementale sera stricte pour les communications codées et moins les Canadiens participeront.
Les décideurs et les législateurs devraient également peser soigneusement les affirmations selon lesquelles l'accès aux communications codées est essentiel pour l'application de la loi. Si on donne aux autorités un accès sans entraves aux outils de lecture des communications codées, on réduira laconfiance placée dans le système et rendra toutes les communications électroniques éventuellement vulnérables.
Les intérêts d'application de la loi doivent respecter le droit à la vie privée des Canadiens, et ne pas abroger les libertés civiles fondamentales ni empiéter sur elles. De vastes moyens d'interception et de décodage pourraient ne pas constituer la solution la plus appropriée dans la lutte contre le crime et en fait violer la Charte des droits et libertés.
Une préoccupation qui ne cesse de croître est l'élaboration d'un réseau électronique national de données sur la santé. La santé est une question de compétence provinciale, mais le financement pour la mise sur pied d'un réseau intégré de la santé provient du gouvernement fédéral. Santé Canada est donc un intervenant important dans le processus.
L'entrée de données sur la santé dans un système électronique a des retombées importantes dans la vie réelle des Canadiens. Le respect de la vie privée est au coeur même de la relation médecin-patient et cette relation n'étant pas coulée dans le béton, il y a toujours eu des risques avec les documents sur support papier, le bavardage de bureau et avec les fuites à l'intérieur d'un petit groupe.
L'ensemble des risques s'est accru avec la conversion au paiement électronique ainsi qu'avec la cueillette et l'entreposage de certaines données sur la santé. Maintenant nous sommes confrontés à des questions de coüts et d'efficacité comme la prestation des soins de la santé à travers le pays, l'évaluation de la raison de la maladie, ainsi que la détermination des utilisateurs, des abuseurs du système et de leurs motifs.
Ces questions cruciales nous affectent tous comme patientset contribuables. En cas d'urgence à l'extérieur et inconscients, nous voudrions tous que le médecin traitant ait accès aux renseignements médicaux vitaux qui nous concernent. La plupart d'entre nous acceptons et même encourageons la cueillette de renseignements médicaux à des fins légitimes de recherche. Et nous reconnaissons pratiquement à l'unanimité que le système doit être mis à l'abri des abus. Le contrepoids ne devrait pas en être un réseau électronique à risques pour les échanges médecin-patient et à la portée de milliers de personnes.
Pour accéder à des soins, le coût à payer pour les Canadiens ne devrait pas être la perte de leur vie privée. Plutôt que d'y penser après coup, la protection des renseignements médicaux devrait être au coeur même de la conception des structures propres à l'information sur la santé.
J'aimerais terminer en portant à votre attention des questions administratives comme les toutes dernières statistiques sur notre charge de travail. Au cours de la derrière année, nous avons reçu quelque 2 455 plaintes, complété 1 821 enquêtes et traité quelque 10 330 demandes de renseignements. Nous avons un total de 1 780 plaintes ouvertes, nombre d'ailleurs beaucoup trop élevé, tant pour les plaignants que pour la santé de mes enquêteurs.
La bonne nouvelle dans tout cela est que plus de 900 des dossiers ouverts ont trait à l'utilisation par Ressources Humaines Canada du formulaire de déclaration des voyageurs pour déterminer qui voyageait à l'extérieur du pays tout en touchant des prestations d'assurance-emploi. Cette question sera tranchée par la Cour et ramène pour les enquêteurs à moins de 900 le nombre de dossiers ouverts; cela constitue une nette amélioration sur les 1 467 de l'année dernière. Nous avons en outre mené une analyse détaillée de Ressources Humaines Canada, analysé et donné une opinion sur plusieurs projets de lois, poursuivi nos recherches sur les questions abordées ci-dessus ainsi que d'autres, effectué d'innombrables présentations dont quelques-unes devant d'autres comités. Bref, c'est tout un accomplissement avec un budget de 2,5 millions de dollars, dont seulement 100,000$ est consacré au fonctionnement du programme.
Ce qui nous amène à l'éternelle question de la fusion du Commissariat à l'accès à l'Information avec le mien. Notion qui semble d'ailleurs plus coriace que la proverbiale référence aux neuf vies du chat. L'incitatif, à part l'insistance continuelle de M. Grace, semblait au départ être une question d'économie de coûts.
Permettez-moi de vous parler de notre structure puisque cela est significatif dans la question des coûts. Les deux commissariats partagent des locaux, c'est-à-dire qu'ils occupent les mêmes planchers d'un édifice, mais n'ont qu'un seul bail et un seul locateur. Nous partageons le personnel de soutien administratif, d'informatique et de bibliothèque, la même aire de réception, les mêmes appareils téléphoniques, le même réseau informatique et un vote parlementaire.
Chaque programme dispose de son propre personnel, dont des enquêteurs et un conseiller juridique. En outre, en vertu d'une obligation stipulée seulement dans la Loi sur la protection des renseignements personnels mon bureau a des vérificateurs de la conformité, et une poignée de personnes affectée aux politiques et aux affaires publiques. À noter que plusieurs de ces personnes travaillent à mi-temps et à contrat.
Le Conseil du Trésor s'est penché sur les présumées économies et a conclu qu'il n'y en avait pas de possible. M.Grace répète qu'on pourrait économiser un demi-million de dollars. Je l'invite à préciser expressément comment il y parviendrait. Il est probable que pour ce faire, on procéderait à l'élimination d'un commissaire, mais les économies seraient chimériques.
Concrètement il est impensable qu'un seul commissaire puisse gérer la charge de travail combinée de plus de 4 000 plaintes. Des assistants-commissaires devraient être embauchés (à l'instar du modèle provincial), épongeant ainsi toute économie. Sans ces assistants, la prise de décision incomberait au personnel, qui est fonctionnaire de nature. Cela ne cadrerait pas du tout avec ce que le Parlement avait projeté.
En deuxième lieu on dit souvent que c'est ainsi que les provinces et les autres pays fonctionnent. Au départ, aucun autre pays ne procède de cette façon. Après avoir consulté des représentants officiels et s'être penché sur les lois et les mécanismes donnant un droit de regard dans des pays comme le Canada, les États-Unis, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. le livre blanc de la Grande-Bretagne en est venu à recommander des commissaires distincts. Cela s'explique par la démarcation nette des préoccupations entre les deux et la longue habitude de commissaires (à la vie privée) indépendants.
En fait, seuls les bureaux provinciaux canadiens jumellent leurs commissaires. J'établierai ici la distinction entre ces bureaux et le mien. Le commissaire au fédéral est un ombudsman oeuvrant pour le droit de la personne. Il ou elle recommande une avenue aux fonctionnaires. C'est en soi une distinction importante des commissaires provinciaux qui eux rendent des ordonnances qu'on peut contester en cour. Le röle traditionnel de l'ombudsman consiste à voir à ce que les ministères et organismes gouvernementaux assument administrativement leurs décisions; au besoin le commissaire peut proposer des rectificatifs.
La nomination d'un seul commissaire afin d'éviter le scandale de bureaucrates seniors recevant des avis incompatibles, comme le dit M.Grace, aurait pour conséquence d'ôter le pouvoir de décision du responsable du ministère, c'est-à-dire là où il doit être, pour le confier au commissaire. Loin d'être scandaleux, j'irais même jusqu'à dire qu'il est essentiel que les agences considèrent les deux cotés de la médaille avant de prendre une décision.
L'intégration modifierait irrévocablement les rôles des commissaires et l'objet des lois. En fait, nos deux bureaux se heurtent rarement mais lorsque c'est le cas, on retrouve au point de départ, la définition plutôt vague des renseignements personnels des fonctionnaires ou encore une perception différente de "l'intérêt public"
La question de l'accès aux renseignement personnels constitue une infime partie de ce que nous faisons. Au cours des dernières sept années, les questions de vie privée ont propulsé notre bureau vers l'avant et toujours plus loin que celui du commissaire à l'Information. Et la tendance ne pourra que se maintenir. Si notre bureau devait en venir à avoir un droit de regard sur la loi dans le secteur privé, je suggérerais plutôt un divorce en bonne et due forme des deux Commissariats plutôt que l'intégration.
Enfin, je vous exhorte à demeurer vigilants pour discerner les questions de vie privée qui souvent sont dissimulées dans ce qui semble être une loi complètement non-apparentée. Demandez-vous si ces nouveaux projets de loi exigeront la cueillette et l'utilisation par le gouvernement de renseignements personnels. Si tel est le cas, ceux-ci seront-ils protégés par la loi comme pour NAV CAN ou encore seront-ils soumis aux caprices du marché. Si vous avez des questions, n'hésitez pas à communiquer avec nous ou encore à nous faire part de vos commentaires. Ce faisant, pour nous il pourrait s'agir là d'une première alerte puisque les ministères ne sont pas dans l'obligation de nous consulter lors de l'ébauche d'un nouveau projet de loi.
Je termine en vous demandant de faire vôtre le rapport de vos collègues du Comité permanent des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées publié juste avant la dernière élection. Ce rapport qui s'intitule "La vie privée : où se situe la frontière ?" reprends bien ce qui doit être dit au sujet de la vie privée comme valeur et comment la protéger. L'endossement de ce rapport établierait l'environnement propice au débat qui s'en vient sur une loi s'appliquant au secteur privé.
Merci.
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