Divulgation des dossiers médicaux des membres des Forces canadiennes par le MDN est autorisé en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, bien que les pratiques de conservation des dossiers soient insuffisantes

Plainte présentée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Le 4 juin 2018

Résumé de l’enquête

  1. Les plaignants allèguent que la Direction de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (DAIPRP) du ministère de la Défense nationale (MDN) donne un plein accès, à tort, aux dossiers médicaux des membres décédés des Forces canadiennes (FC) en vertu de l’alinéa 8(2)e)Note de bas de page 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi) à la demande des enquêteurs de la Police militaire (PM) au sein du Service national des enquêtes des Forces canadiennes (SNEFC) lorsqu’ils procèdent à des « enquêtes sur des morts subites ou des suicides ».
  2. La plainte a fait l’objet d’une enquête conformément au sous alinéa 29(1)h)(ii) de la Loi, qui énonce que le commissaire à la protection de la vie privée reçoit les plaintes et fait enquête sur les plaintes portant sur toute question relative à l’usage ou la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale. À ce titre, notre enquête a porté sur les consignes et les procédures de la DAIPRP relativement à la façon dont elle traite les demandes de communication de renseignements personnels aux termes de l’alinéa 8(2)e) présentées par le SNEFC aux fins des enquêtes sur les morts subites, incluant les suicides.
  3. Les plaignants ont formulé l’allégation suivante au sujet des pratiques de la DAIPRP en matière de communication de renseignements personnels au SNEFC :

    [Traduction] La consigne sur les enquêtes en cas de mort subite du SNEFC se trouve dans les Consignes et procédures techniques de la Police militaire (CPTPM); lors d’une enquête sur un suicide ou une mort subite, l’enquête se limite à déterminer si la victime s’est volontairement donné la mort, ou si des actes suspects ont été commis. S’il s’agit d’un cas de tentative de suicide, selon les Instructions permanentes d’opérations (IPO) du SNEFC, l’enquête devrait se limiter à « déterminer si les blessures subies par la victime étaient en fait auto infligées ».

    Nous croyons qu’à l’heure actuelle, les demandes présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels par les enquêteurs du SNEFC en appui à une enquête sur un suicide sont acceptées par le personnel de la [DAIPRP] sans que ce dernier ne vérifie si ces documents sont vraiment nécessaires.

  4. Les plaignants soutiennent que le libellé de l’alinéa 8(2)e) impose une obligation positive à l’institution fédérale qui détient les renseignements personnels demandés de n’autoriser la communication des documents que s’ils sont utiles dans le cadre d’une enquête licite.
  5. Les plaignants sont d’avis que malgré cette obligation, la DAIPRP communique régulièrement les antécédents médicaux complets des membres décédés des FC aux enquêteurs du SNEFC lorsqu’ils en font la demande sans vraiment vérifier la nécessité de fournir ces documents aux fins de l’enquête.
  6. Pour appuyer leur position, les plaignants renvoient à la consigne du SNEFC intitulée « Suicide et tentative de suicide » qui figure dans les CPTPMNote de bas de page 2, selon laquelle :

    Les enquêtes sur les suicides ou les tentatives de suicide devraient déterminer que les blessures de la victime étaient, en fait, auto-infligées. L’Unité nationale de contre-ingérence (UNCI) devrait être avisée des incidents où la victime détient une cote de sécurité de niveau 3 ou plus élevé ou lorsque des indices révèlent l’implication possible d’un employé dans une infraction, un manquement ou une atteinte à la sécurité. Les détails administratifs (tentatives précédentes, causes possibles, état civil, dépendance d’alcool ou toxicomanie, etc.) ne doivent pas être activement recherchés et devraient seulement être rapportés par le membre de la PM s’ils sont donnés volontairement. Une commission d’enquête ou une enquête par voie sommaire conçue pour déterminer les détails administratifs sera effectuée et rapportera des faits pertinents à l’autorité ministérielle appropriée.

  7. De la même façon, au paragraphe 3 du chapitre 2, intitulé « Opérations policières – Enquête sur une mort subite et séances d’information à l’intention des proches parents », du manuel du SNEFC Instructions permanentes d’opérations, on peut lire ce qui suit :

    Tous les décès suspects seront traités [conformément aux] normes sévères qui s’appliquent dans les cas d’une mort subite jusqu’à ce qu’il en soit déterminé autrement au cours du processus d’enquête. Les catégories de décès sont l’homicide, le suicide, le décès accidentel ([accident de la route] et accident industriel) et le décès naturel. [Conformément] aux CPTPM, l’enquête portant sur une tentative de suicide ou sur un suicide doit en premier lieu déterminer si les blessures subies par la victime étaient en fait auto infligées. Il est à noter qu’une commission d’enquête ou une enquête sommaire vise à établir les détails administratifs et présentera les faits pertinents à l’autorité ministérielle compétente. Notamment, effectuer une enquête sur un suicide apparent est un processus difficile. Ne faites pas de suppositions et n’écartez pas d’éléments de preuve à cause de conceptions erronées ou de votre manque d’expérience. Une enquête approfondie peut être requise avant de conclure au suicide.

  8. À titre d’exemple, les plaignants ont fourni une copie du formulaire « Requête pour divulgation à un organisme fédéral d’enquête » [le formulaire de demande lié à l’alinéa 8(2)e)] qui a été présenté à la DAIPRP par le SNEFC au sujet de l’enquête sur le décès de leur fils, un membre des FC, qui s’est enlevé la vie sur une base des FC. Dans la demande, qui a été approuvée finalement par la DAIPRP, on demandait tous les documents liés à la santé mentale du fils des plaignants ainsi que ses antécédents médicaux ou ceux de sa famille. La demande contenait la justification suivante :

    [Traduction] L’organisme d’enquête a besoin de ces renseignements dans le cadre de l’enquête du SNEFC sur le suicide apparent de [le membre décédé des FC]. Les documents demandés aideront à déterminer si l’état d’esprit de [le membre décédé des FC] tout comme des problèmes de santé ou la prise de médicaments auraient pu affecter son état psychologique, avant sa mort. Ils fourniront aussi des éléments d’information qui permettront de déterminer si les actes de [le membre décédé des FC] ont été influencés par des médicaments, l’alcool, leurs effets secondaires ou des symptômes de sevrage. L’information sera utile pour montrer quels médicaments seraient susceptibles d’avoir été dans son organisme au moment du décès et pourra être comparée avec les résultats de l’analyse toxicologique pour déterminer si des substances non prescrites auraient pu jouer un rôle dans la mort de [le membre décédé des FC].

  9. Les plaignants affirment que les demandes de ce type concernant la communication de renseignements médicaux personnels et sensibles par les enquêteurs du SNEFC ne sont pas recevables aux termes de l’alinéa 8(2)e) et auraient dû être refusées par la DAIPRP. Ils allèguent que l’enquête sur un suicide présumé ou une tentative de suicide consiste seulement à déterminer si les blessures ont été auto infligées et qu’il n’est pas nécessaire à cette fin de demander accès aux dossiers médicaux personnels.

Observations du MDN

  1. Au début de notre enquête, nous avons demandé au MDN de nous fournir toutes les politiques de la DAIPRP liées au traitement des demandes de communication de renseignements personnels déposées en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi aux fins des enquêtes sur les morts subites et les suicides. En réponse à notre demande, le MDN a indiqué ce qui suit :

    [Traduction] En dernier ressort, toutes les décisions concernant la communication de renseignements personnels au sein du MDN ou des FC aux fins d’une enquête sont gérées en vertu de l’alinéa 8(2)e). À ce titre, il s’agit de la « politique » prépondérante sur le sujet. À l’heure actuelle, l’autorité chargée de l’examen d’une telle communication ne peut être que le directeur ou le directeur adjoint des Opérations de protection des renseignements personnels, et par conséquent, aucune « instruction d’opération » officielle n’a été jugée nécessaire. Dans le cadre de l’examen des processus opérationnels (EPO) continu, la DAIPRP examine actuellement l’avantage de consigner et de rendre officielles les étapes du processusNote de bas de page 3.

  2. Le MDN nous a fourni une copie de son Arrêté sur la délégation en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, signé le 28 juillet 2011 par le ministre de la Défense nationale. Selon l’Arrêté, le, la ou les titulaires du poste de directeur ou de directeur adjoint – Accès à l’information et protection des renseignements personnels sont désignés en vertu de l’article 73 de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour exercer tous les pouvoirs et remplir toutes les fonctions du responsable de l’institution aux termes de la Loi.
  3. Le MDN nous a aussi fourni des copies de plusieurs politiques pertinentes qui expliquent comment présenter à la DAIPRP les demandes de communication aux termes de l’alinéa 8(2)e) de la Loi.
  4. Le MDN a indiqué la directive et ordonnance administrative de la Défense (DOAD) 1002 3, « Gestion des renseignements personnels »Note de bas de page 4, qui énonce les politiques générales du MDN et des FC sur la communication de renseignements personnels à des organismes fédéraux d’enquête. Selon la directive DOAD 1002 3, les demandes de communication de renseignements personnels provenant d’un organisme fédéral d’enquête (comme la PM) aux termes de l’alinéa 8(2)e) de la Loi doivent être présentées par écrit et préciser à quelles fins ils sont destinés. Seule la DAIPRP peut autoriser ces demandes. La DOAD 1002-3 indique également que la DAIPRP doit conserver une copie de chaque demande reçue par écrit ainsi que des renseignements personnels communiqués (le cas échéant) pendant au moins deux ans.
  5. De la même façon, la directive du service de santé 1/04 du MDN, « Divulgation de renseignements personnels sur la santé », présente en détail les mêmes considérations relatives aux demandes faites à la DAIPRP par les organismes d’enquête en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi, ce qui inclut les demandes présentées par la PM.
  6. Le MDN a aussi précisé que le MDN PPE 810 (Dossiers médicaux) était le fichier de renseignements personnels (FRP) approprié qui décrit l’information et ses usages compatibles. Ce fichier contient les renseignements personnels liés à l’évaluation de l’aptitude physique et mentale d’une personne à exercer ses fonctions en tant que membre actif des FC, ainsi que les renseignements liés aux soins donnés aux membres des FC et à d’autres personnes dans les cliniques médicales des FC. Les usages compatibles de l’information contenue dans le fichier MDN PPE 810 sont notamment ceux-ci :

    Des renseignements particuliers ayant trait à un décès ou à une blessure peuvent être divulgués à une enquête sommaire, et tout autre renseignement relatif à une enquête sur un accident ou une situation dangereuse effectuée à la demande du MDN ou des FC peut être communiqué à une commission d’enquête (fichier de renseignements personnels no MDN PPU 832, Commissions d’enquête/enquêtes sommaires), à la PM des FC (fichier de renseignements personnels no MDN PPE 835, Dossiers d’enquête de la police militaire), à des corps spéciaux d’enquêtes aux fins de la conduite d’une enquête légale et aux autorités provinciales et municipales conformément aux lois qui s’appliquent, ainsi que dans le cadre de procédures judiciaires, au besoin.

  7. En plus des usages compatibles des renseignements médicaux personnels décrits dans MDN PPE 810, le MDN a cité le paragraphe 45(1) de la Loi sur la défense nationale à titre d’autorisation législative pour la communication de renseignements à une commission d’enquête. Cette disposition particulière ne semble pas pertinente dans le présent cas puisque la plainte ne concerne pas les communications à une commission d’enquête.
  8. Au cours de l’enquête, nous avons demandé des données sur les demandes de communication déposées en vertu de l’alinéa 8(2)e) et traitées par la DAIPRP. Le MDN a indiqué que le nombre total de communications acceptées par la DAIPRP en réponse aux demandes présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e) était de 647 pour les exercices allant de 2008-2009 à 2012-2013. Le MDN a également indiqué que, conformément aux politiques susmentionnées, la DAIPRP conserve les documents liés aux demandes déposées en vertu de l’alinéa 8(2)e) pendant au moins deux ans. Toutefois, elle ne classe pas les communications de renseignements par type (p. ex. « mort subite » ou « suicide ») dans son système de gestion électronique des cas.
  9. Le MDN nous a donné accès à tous les documents que la DAIPRP avait conservés au sujet des demandes présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e) pour les exercices financiers 2010 2011 et 2011 2012, de même qu’aux documents de deux demandes additionnelles pour 2009 2010. L’enquêteur a examiné toutes les demandes dont le but apparent était l’enquête sur une mort subite ou un suicide menée par le SNEFC. Au total, les documents concernant neuf demandes de renseignements personnels dans le cadre d’enquêtes sur une mort subite ou un suicide ont été repérés, portant sur six membres décédés des FC.
  10. Notre examen des documents relatifs à neuf demandes de communication du SNEFC a révélé qu’une d’entre elles concernait le dossier d’un postulant, une était liée à un dossier personnel et une autre a été subséquemment annulée par le demandeur avant son traitement. Les six autres demandes portaient sur les dossiers médicaux de membres des FC, ce qui était tout à fait dans le cadre de notre enquête. Cinq de ces demandes ont été présentées en 2011 et une l’a été en 2012Note de bas de page 5.
  11. Les documents relatifs à chacune des six demandes en cause consistent en des courriels imprimés auxquels était joint le formulaire « Requête pour divulgation à un organisme fédéral d’enquête » rempli et envoyé au directeur adjoint de la DAIPRP par le coordonnateur ou le gestionnaire de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) de la PM des FC, qui a présenté les demandes au nom des enquêteurs du SNEFC. Toutefois, le MDN a pu nous fournir une copie du formulaire de demande déposé en vertu de l’alinéa 8(2)e) joint au courriel que dans trois cas. Dans deux d’entre eux, la version que nous avons reçue avait été approuvée et signée par la DAIPRP. Dans le troisième cas, le formulaire était incomplet et n’avait pas été signé par la DAIPRP.
  12. En ce qui concerne les trois autres cas pour lesquels le formulaire de demande déposé en vertu de l’alinéa 8(2)e) n’a pas été conservé, les documents fournis par le MDN ne comprennent que des courriels sur les demandes échangés entre le directeur adjoint de la DAIPRP et le coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC.
  13. Nous notons que les courriels au dossier montrent que dans trois des six cas en cause le directeur adjoint de la DAIPRP a demandé des renseignements supplémentaires au coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC pour déterminer la nécessité des renseignements personnels demandés avant d’utiliser son pouvoir discrétionnaire de les communiquer. De plus, les courriels imprimés et les formulaires de demande signés de trois des cas présentaient des notes manuscrites sur la communication résultante, les notes de l’un des cas étant toutefois illisibles.
  14. Bref, les justifications des demandes de dossiers médicaux que nous avons examinées, c’est-à-dire les courriels et formulaires de demande au dossier présentés en vertu de l’alinéa 8(2)e), visaient à obtenir des renseignements pour évaluer la santé physique et mentale du membre avant son décès ou à aider à établir la cause de sa mort subiteNote de bas de page 6.
  15. Dans un des cas, par exemple, le directeur adjoint de la DAIPRP a demandé au coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC de poser la question suivante à l’enquêteur du SNEFC :

    [Traduction] « Pourriez-vous demander pourquoi il est nécessaire pour les enquêtes de fournir des dossiers complets plutôt que des renseignements spécifiques? J’attendrai votre réponse avant d’approuver ces demandes. »

    Voici la réponse du coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC :

    [Traduction] « Merci de votre question. Il s’agit d’une enquête licite sur la mort subite d’un membre des FC. L’enquêteur tente de déterminer s’il y a quelque chose dans les antécédents, l’historique d’emploi, le dossier de conduite, le travail, les déplacements, bref, dans la vie militaire du défunt qui l’aiderait à déterminer la raison de sa mort subite; y a-t-il un lien de causalité entre le décès et les tendances et évènements antérieurs? »

  16. Dans un autre cas, le directeur adjoint de la DAIPRP a présenté la demande de clarification suivante au coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC :

    [Traduction] « Comme il y a beaucoup de renseignements médicaux demandés, l’enquêteur devra être plus précis quant au type d’enquête concernant [le membre]. »

    Voici la réponse du coordonnateur de l’AIPRP de la PM des FC :

    [Traduction] « J’ai parlé à l’enquêteur et examiné le rapport d’évènement général. Je confirme que l’enquête porte sur le décès (suicide) du membre nommé et décrit dans la demande présentée en vertu de l’alinéa 8(2)e). Veuillez communiquer avec moi pour obtenir plus d’information. »

  17. Comme il est susmentionné, la consigne intitulée « Suicide et tentative de suicide » ainsi que les Instructions permanentes d’opération du SNEFC indiquent qu’une enquête sur un suicide ou une tentative de suicide doit d’abord et avant tout viser à déterminer si les blessures de la victime étaient, en fait, auto-infligées, et que les détails administratifs (tentatives précédentes, causes possibles, état civil, dépendance à l’alcool ou toxicomanie, etc.) ne doivent pas être activement recherchés pendant l’enquête. Il est également indiqué dans la politique que c’est une commission d’enquête ou une enquête par voie sommaire qui s’occupera des détails administratifs.
  18. Les allégations des plaignants sous-entendent que les activités des enquêteurs du SNEFC étaient en fait axées sur les détails administratifs qui n’auraient pas dû être demandés, conformément à la consigne et à la procédure du SNEFC. Par conséquent, la DAIPRP aurait dû refuser les demandes de renseignements médicaux présentées par les enquêteurs.
  19. Selon le MDN :

    a) une enquête qui ne respecte pas les consignes de la PM des FC ou du SNEFC ne doit pas automatiquement être considérée comme illicite puisque la PM pourrait avoir le pouvoir légal d’enquêter même si la consigne stipule qu’elle ne peut exercer ce pouvoir;

    b) le non-respect d’une consigne de la PM est une situation qui doit être gérée par la chaîne de commandement de la PM, par un examen des normes professionnelles ou par la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire (CPPM) et non pas par la DAIPRP. Voici les observations écrites du MDN :

    [Traduction] À moins que la demande ne soit invalide prima facie, le Commissariat ne doit pas étudier le bien-fondé de la demande pour tenter de déterminer sa pertinence ou encore la nécessité des renseignements demandés pour l’enquête. Il est suffisant que l’organisme demandeur indique le but de la demande ainsi que l’information demandée. En outre, il est important de ne pas confondre « tenue d’enquêtes licites » et « tenue d’enquêtes de façon licite »; selon nous, le premier concept concerne la validité apparente de la demande et le deuxième relève des organismes de surveillance (comme les normes professionnelles et la CPPM) et de la Cour.

  20. Le MDN est d’avis que lors d’une enquête la DAIPRP n’a pas besoin d’étudier le bien-fondé d’une demande valide prima facie présentée par la PM en vertu de l’alinéa 8(2)e) car cela pourrait nuire à l’indépendance de la PM et à l’exécution du mandat des organismes de surveillance telles que la chaîne de commandement de la PM des FC, les normes professionnelles et la CPPM. Le MDN a ensuite ajouté ce qui suit :

    [Traduction] « Lorsqu’un organisme d’enquête a le pouvoir de mener une telle enquête, le responsable d’institution peut présumer que l’enquête exécutée est licite […] Ainsi, quand l’organisme utilise son pouvoir discrétionnaire relativement à une question concernant l’alinéa 8(2)e) de la Loi, nous (la DAIPRP) devons supposer que le SNEFC a l’autorité d’enquêter et nous n’avons pas à nous assurer que la PM (et le SNEFC) respecte ses politiques internes (ce n’est pas notre mandat). »

  21. À l’appui de cette prise de position, le MDN soutient que la CPPM a jugé en 2015, dans le cadre de l’Audience d’intérêt public FynesNote de bas de page 7, que les consignes en question présentaient des lacunes. Les dispositions des consignes du SNEFC stipulant que les détails administratifs n’avaient pas à être étudiés lors d’une enquête sur un suicide ont été retirées parce que la Commission a conclu qu’elles limitaient indûment l’enquêteur dans sa collecte de renseignements pertinents et nécessaires.
  22. Plus précisément, la CPPM a recommandé la suppression de la partie de la section intitulée « Suicide et tentative de suicide » (annexe I du chapitre 7) des CPTPM qui énonce que : « Les détails administratifs (tentatives précédentes, causes possibles, état civil, dépendance d’alcool ou toxicomanie, etc.) ne doivent pas être activement recherchés et devraient seulement être rapportés par le membre de la PM s’ils sont donnés volontairement. » Cette partie devrait être remplacée par une disposition donnant instruction aux enquêteurs : « d’acquérir une compréhension détaillée des antécédents de la personne décédée, y compris son état médical et psychologique (consommation de médicaments ou d’alcool) ». (Recommandation 6, page 1065.)
  23. Le MDN affirme également que sa communication de renseignements médicaux personnels en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi est conforme à la Directive sur les pratiques relatives à la protection de la vie privéeNote de bas de page 8 du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) [la « Directive du SCT »] qui est l’autorité compétente dans un tel cas, puisque toutes les institutions gouvernementales doivent respecter la Directive du SCT.
  24. D’après l’annexe C de la Directive du SCT, les demandes de renseignements faites en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi doivent être soumises par écrit et comporter les éléments suivants :
    • le nom de l’organisme d’enquête;
    • le nom ou autre identificateur personnel de l’individu visé par la demande;
    • l’objet de la demande et une description des renseignements à communiquer;
    • l’article de la loi fédérale ou provinciale qui régit l’enquête à exécuter;
    • le nom, le titre et la signature du membre de l’organisme d’enquête qui fait la demande.
  25. De plus, la Directive du SCT exige que les institutions gouvernementales conservent un dossier de communication pour toutes les demandes de renseignements présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e), et qu’un fichier de renseignements personnels (FRP) distinct soit tenu à jour pour tous les relevés de communication à des organismes d’enquête fédéraux, y compris des copies des renseignements communiqués en réponse au demandeur de renseignements. Ainsi, le relevé de communication doit contenir les renseignements suivants :
    • une indication claire de l’acceptation ou du refus de la demande;
    • la date de réception de la demande;
    • les FRP dans lesquels les renseignements communiqués sont conservés;
    • les renseignements personnels spécifiques, documents ou fichiers qui ont été communiqués;
    • le nom, le titre et la signature de l’agent qui a autorisé la réponse;
    • le nom de l’institution qui a reçu les renseignements communiqués.
  26. Le MDN est d’avis que la DAIPRP a respecté les modalités de ces conditions de même que les exigences de l’alinéa 8(2)e) de la Loi.
  27. Lorsque nous avons demandé à la DAIPRP d’examiner des copies des dossiers dont les renseignements ont été communiqués au SNEFC, nous avons été informés qu’elle ne conservait pas de copies de ces dossiers pour les raisons indiquées ci-dessous.

    [Traduction] La DAIPRP n’a pas demandé, obtenu, ni conservé de copies des dossiers personnels des personnes nommées relativement à l’autorisation qu’elle a accordée à la PM des FC en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi. Nous avons « autorisé la communication » des dossiers demandés, mais n’en avons pas géré la communication. De plus, comme les dossiers originaux allaient être conservés à un endroit approprié (système médical, bureau du personnel, etc.), le fait d’en garder une copie dans les systèmes de la DAIPRP ne serait pas une mesure de protection des renseignements personnels (toutes les personnes concernées peuvent demander accès aux dossiers liés aux fonctions de la DAIPRP, c’est-à-dire l’autorisation de communiquer des renseignements ou l’ensemble du contenu des dossiers originaux). Nous n’avons donc aucun dossier à remettre au Commissariat à la protection de la vie privée pour répondre plus précisément à sa question que par le passé.

    Si ce que vous souhaitez est de voir les dossiers complets pour lesquels une autorisation de communication a été accordée (par exemple le dossier médical et le dossier du personnel [d’un des membres des FC décédés], notre organisme exigera que des copies soient fournies par le [Bureau de première responsabilité] concerné. Par contre, pour être bien clair une fois de plus, il s’agirait de dossiers complets et non de dossiers précis de l’information obtenue par la PM des FC conservés par la DAIPRP.

  28. Le MDN nous a informés que dans tous les cas, à moins d’indications contraires sur les formulaires de demande de renseignements présentés en vertu de l’alinéa 8(2)e) approuvés, tous les dossiers demandés auront été communiqués au SNEFC. Nous avons confirmé que dans le système de gestion électronique des cas de la DAIPRP le champ « État de la demande » indiquait une communication complète pour les six demandes en question.

Application de la Loi

  1. Pour prendre une décision, nous avons étudié les articles 3 et 8 de la Loi ainsi que l’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels (DORS/83-508).
  2. L’article 3 de la Loi définit les « renseignements personnels » comme des renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge, à sa situation de famille, à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels, à des opérations financières auxquelles il a participé, à tout numéro ou symbole ou à toute autre indication identificatrice qui lui est propre, à ses empreintes digitales, à son groupe sanguin, à ses opinions ou idées personnelles, etc.
  3. Les renseignements en question comprennent de l’information sur la santé physique et mentale contenue dans le fichier MDN PPE 810 (Dossiers médicaux). Conformément à l’article 3 de la Loi, il s’agit de renseignements personnels. Le Commissariat considère les données médicales comme des renseignements personnels de nature particulièrement délicate.
  4. La Loi stipule que les renseignements personnels ne peuvent être communiqués qu’avec le consentement de l’individu qu’ils concernent (paragraphe 8[1]) ou conformément à l’une des catégories de communication des renseignements personnels indiquées au paragraphe 8(2) de la Loi.
  5. Comme il est susmentionné, notre enquête a porté principalement sur les demandes de renseignements médicaux personnels que le SNEFC a présentées à la DAIPRP en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi, dans le cadre d’enquête sur des morts subites, y compris des suicides.
  6. La formulation de l’alinéa 8(2)e) fixe les conditions préalables à l’autorisation, sans le consentement de l’individu concerné, de la communication de renseignements à un organisme d’enquête :

    8(2) sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :

    […]

    (e) communication à un organisme d’enquête déterminé par règlement et qui en fait la demande par écrit, en vue de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou pour la tenue d’enquêtes licites, pourvu que la demande précise les fins auxquelles les renseignements sont destinés et la nature des renseignements demandés.

  7. Le paragraphe 8(4) de la Loi est aussi pertinent à notre analyse, car il impose l’obligation à une institution de conserver les dossiers liés aux demandes et aux communications en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi.

    « Le responsable d’une institution fédérale conserve, pendant la période prévue par les règlements, une copie des demandes reçues par l’institution en vertu de l’alinéa 8(2)e) ainsi qu’une mention des renseignements communiqués et, sur demande, met cette copie et cette mention à la disposition du Commissaire à la protection de la vie privée. »

  8. Selon l’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels, il faut conserver pendant au moins deux ans les renseignements liés à une demande d’information présentée en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi :

    « Le responsable d’une institution fédérale doit conserver pendant au moins deux ans après la réception d’une demande d’accès à des renseignements personnels faite à une institution en vertu de l’alinéa 8(2)e) de la Loi :

    1. une copie de la demande; et
    2. un relevé des renseignements communiqués en réponse à la demande. »

Analyse

Les communications ont-elles été autorisées en vertu de l’alinéa 8(2)e)?

  1. L’alinéa 8(2)e) permet la communication de renseignements personnels sans le consentement de la personne concernée dans les circonstances énumérées dans la disposition législative. Cette disposition n’accorde pas aux organismes d’enquête le droit d’avoir accès aux renseignements personnels. Plutôt, comme l’indique la Directive du SCT, l’alinéa 8(2)e) « confie toute décision relative à la divulgation de ces renseignements à la discrétion de l’institution qui est responsable de ces renseignements, une fois que les critères pertinents ont été respectés ».
  2. En ce qui concerne les critères pertinents à respecter, pour ce qui est de la première condition préalable énoncée à l’alinéa 8(2)e) de la Loi, la PM des FC est un organisme d’enquête tel qu’il est précisé à l’annexe II du Règlement sur la protection des renseignements personnels (DORS/83-508). Le SNEFC constitue l’organe d’enquête de la PM.
  3. En ce qui concerne la deuxième condition préalable énoncée à l’alinéa 8(2)e) de la Loi, bien que le MDN ait conservé des copies de seulement trois formulaires de demande déposés en vertu de l’alinéa 8(2)e), il semble que les six demandes en question aient été présentées par écrit à la DAIPRP par le SNEFC.
  4. Nous acceptons que les demandes de communication en vertu de l’alinéa 8(2)e) du SNEFC respectent les deux premières conditions préalables.
  5. La troisième condition préalable énoncée à l’alinéa 8(2)e) exige que la demande ait pour but de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou vise la tenue d’enquêtes licites et qu’elle précise les fins auxquelles les renseignements sont destinés et fournisse une description des renseignements demandés. Cinq des six demandes en cause (et/ou des documents à l’appui) précisaient que la fin visée était soit une enquête sur une mort subite (dans quatre cas) ou une enquête sur un suicide (dans un cas) et contenaient une description de l’information demandée. Nous n’avons pas été en mesure de déterminer le but précis de l’autre cas pour lequel il n’existait que des documents sous forme de courriels.
  6. Cependant, nous avons observé qu’aucune de ces demandes ne précisait l’article de la loi en vertu duquel la mesure d’enquête était prise.
  7. Bien que l’alinéa 8(2)e) ne l’exige pas expressément, la Directive du SCT demande que l’article de la loi fédérale ou provinciale en vertu duquel l’activité d’enquête est entreprise soit énoncé dans une demande présentée en vertu de l’alinéa 8(2)e). Même si le formulaire intitulé « Requête pour divulgation à un organisme fédéral d’enquête » du SCT [CTC 350-56F(93/02)] comprend un champ dans lequel le demandeur doit indiquer la loi fédérale ou provinciale, l’article ou la description du besoin en lien avec la demande, les trois demandes pour lesquelles on nous a fourni des copies des formulaires de demande en vertu de l’alinéa 8(2)e) indiquaient simplement la Loi sur la défense nationale ou une enquête sur une mort subite comme motif de la demande (voir aussi les justifications énoncées aux paragraphes 24 et 25 du présent rapport).
  8. Tel qu’il est indiqué au paragraphe 28 du présent rapport, le MDN soutient qu’il n’est pas tenu de remettre en question l’autorité d’un organisme d’enquête et qu’il suffit que l’organisme précise la fin visée et fournisse une description des renseignements demandés. Selon le MDN, la responsabilité de déterminer le caractère licite d’une enquête incombe à l’organisme d’enquête.
  9. L’indication de la source juridique autorisant l’institution requérante à mener une enquête licite est plus qu’une simple exigence technique en vertu de la Directive du SCT. À notre avis, la description par l’organisme d’enquête de l’autorité en vertu de laquelle l’enquête est menée permettrait à la DAIPRP de confirmer — du moins à première vue — que la demande concerne une « enquête licite », tout en favorisant la responsabilisation de l’organisme d’enquête qui présente la demande. Ce niveau de diligence raisonnable semble avoir été établi dans la Directive du SCT, qui indique que les demandes devraient inclure une référence à la disposition législative en vertu de laquelle l’enquête est menée. Par conséquent, en plus de confirmer les autres conditions susmentionnées, nous nous attendons à ce que toute institution qui communique des renseignements en vertu de l’alinéa 8(2)e) aux fins d’une enquête licite s’assure que l’institution qui présente la demande a décrit adéquatement l’autorité invoquée pour le faire.
  10. Le motif principal invoqué par les plaignants dans leur allégation selon laquelle la DAIPRP ne tiendrait pas dûment compte du caractère nécessaire des documents avant de communiquer des renseignements médicaux aux fins d’enquêtes sur des suicides est lié aux politiques des FC en matière d’enquête. Les plaignants soutiennent que les demandes n’auraient pas respecté les consignes et les procédures du SNEFC qui, à l’époque, limitaient la portée des enquêtes sur les suicides du SNEFC à la détermination de la nature auto-infligée ou non des blessures d’une victime de suicide. Le MDN affirme qu’il n’était pas tenu de déterminer de manière irréfutable que le SNEFC agissait conformément à ses politiques et que, de toute manière, ces politiques ont été jugées trop étroites et ont été modifiées pour comprendre une gamme plus large de renseignements pertinents pour les enquêtes sur les suicides.
  11. Nous notons que dans une plainte antérieure déposée par les plaignants contre le MDN ayant fait l’objet d’une enquête par le Commissariat en 2012, l’ancienne commissaire adjointe à la protection de la vie privée avait soutenu qu’une institution qui communique des renseignements personnels conformément à l’alinéa 8(2)e) doit démontrer que les renseignements personnels en question sont nécessaires pour atteindre la fin précisée et légitime de la partie qui en fait la demande et bien documenter le toutNote de bas de page 9.
  12. Toutefois, en ce qui concerne le caractère adéquat de la portée des renseignements, il est important de se rappeler que l’organisme d’enquête est également tenu, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de ne recueillir que les renseignements personnels qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activitésNote de bas de page 10.
  13. Nous sommes d’avis qu’il incombe d’abord à l’organisme d’enquête qui demande l’information de démontrer ce lien. Toutefois, l’organisation qui communique les renseignements a également la responsabilité de déterminer si l’organisme d’enquête qui demande des renseignements personnels satisfait aux exigences de l’alinéa 8(2)e) et d’obtenir une preuve prima facie que le demandeur ne cherche à obtenir que des renseignements personnels qui sont directement liés à son enquête. D’après les demandes et les documents connexes que nous avons pu examiner au cours de l’enquête, nous sommes convaincus que la DAIPRP s’acquitte dans les faits de ses obligations de diligence raisonnable à cet égard.
  14. De manière plus précise, toutes les demandes que nous avons pu examiner énonçaient la fin visée par les documents demandés et, dans certains cas, expliquaient pourquoi les renseignements étaient nécessaires aux fins énoncées. Notre examen de ces documents a permis d’établir que, dans certains cas, le directeur adjoint de la DAIPRP a demandé des renseignements plus précis sur la portée de l’enquête ou sur l’ampleur des documents demandés avant la récupération des documents. Bien que, dans certains cas, le directeur adjoint ait reçu des justifications très élémentaires, il semblerait qu’au cours du processus d’approbation des demandes, dans l’ensemble, un degré suffisant de contrôle ait été utilisé pour les demandes que nous avons examinées.
  15. Toutefois, nous nous attendons à ce que la DAIPRP demande un examen plus approfondi si une demande reçue semble comporter des lacunes à première vue, de sorte que l’on pourrait se demander si l’information souhaitée est directement liée aux fins énoncées par l’organisme d’enquête.

Les pratiques de la DAIPRP en matière de tenue de documents sont-elles conformes à la Loi?

  1. Bien qu’il n’en ait pas été question dans les allégations des plaignants, notre enquête a révélé des lacunes dans les pratiques de la DAIPRP en matière de tenue de documents en ce qui concerne les demandes reçues et les renseignements communiqués en vertu de l’alinéa 8(2)e).
  2. Le paragraphe 8(4) de la Loi stipule que l’institution « conserve […] une copie des demandes reçues par l’institution en vertu de l’alinéa (2)e) ainsi qu’une mention des renseignements communiqués ». Ces deux éléments doivent être conservés « pendant la période prévue par les règlements ». L’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels impose une période de conservation minimale de deux ans pour ces documents. Le paragraphe 8(4) précise que l’institution doit « sur demande, [mettre] cette copie et cette mention à la disposition du Commissaire à la protection de la vie privée ».
  3. Le MDN n’a pas respecté ses obligations en vertu du paragraphe 8(4) de la Loi et de l’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels puisque la DAIPRP a omis de conserver les formulaires des demandes en vertu de l’alinéa 8(2)e) dans trois des six cas que nous avons examinésNote de bas de page 11.
  4. En ce qui concerne l’établissement d’un dossier pour chacune des communications, bien qu’il ait été possible de déterminer que les dossiers médicaux demandés ont été communiqués dans tous les cas, les documents concernant ces communications ont été trouvés à divers endroits. Par exemple, pour déterminer l’étendue de l’information qui avait été communiquée dans chacun des cas, nous nous sommes fiés aux entrées indiquant que tous les documents avaient été communiqués dans le système électronique de gestion des cas de la DAIPRP, ainsi qu’à certaines notes manuscrites sur les formulaires de demande ou aux courriels connexes. À notre avis, le MDN pourrait améliorer ses pratiques de tenue de documents en ayant un dossier complet pour chaque communication effectuée en vertu de l’alinéa 8(2)e).

Constatations

  1. Compte tenu de ce qui précède, nous concluons que l’allégation des plaignants selon laquelle le MDN n’aurait pas évalué correctement la nécessité de l’information demandée pour répondre aux demandes présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e) est non fondée pour les raisons énoncées aux paragraphes 55 à 60 du présent rapport.
  2. Toutefois, bien que la Loi ne l’exige pas expressément, le Commissariat est d’avis qu’à titre de pratique exemplaire, la DAIPRP devrait vérifier que l’organisme d’enquête qui présente la demande en vertu de l’alinéa 8(2)e) a indiqué l’article de la loi en vertu duquel l’activité d’enquête est entreprise, conformément à la Directive du SCT.
  3. Nous concluons également que la DAIPRP n’a pas respecté ses obligations en ce qui concerne la conservation des demandes présentées en vertu de l’alinéa 8(2)e), comme le prévoit le paragraphe 8(4) de la Loi. De plus, nous sommes d’avis que la DAIPRP pourrait améliorer ses pratiques de tenue de documents pour les communications effectuées en vertu de l’alinéa 8(2)e).

Recommandations

  1. Pour répondre aux préoccupations susmentionnées, nous recommandons que le MDN mette à jour ses consignes et procédures afin de s’assurer de ce qui suit :
    1. Dans tous les cas, des copies des formulaires de demande en vertu de l’alinéa 8(2)e) doivent être conservées dans les dossiers conformément aux exigences de conservation énoncées au paragraphe 8(4) de la Loi et à l’article 7 du Règlement sur la protection des renseignements personnels;
    2. Le MDN confirme que l’autorité en vertu de laquelle l’enquête licite menée par l’organisation qui présente la demande est mentionnée dans le cadre de la demande en vertu de l’alinéa 8(2)e);
    3. Le MDN tient des documents plus complets sur les communications effectuées en vertu de l’alinéa 8(2)e).
  2. Nous demandons que le MDN fasse rapport au Commissariat dans les six prochains mois pour l’informer des mesures qui ont été prises pour mettre en œuvre ces recommandations.
  3. Dans sa réponse du 17 mai 2018, le sous-ministre de la Défense nationale a confirmé que le MDN procédera à une révision de ses politiques et procedures en vue de mettre en œuvre nos recommandations et que le Secrétaire général du MDN fera rapport à notre bureau dans les six prochains mois afin de nous informer du statut de cette révision et la mise en œuvre de nos recommandations.
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