Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53

Juin 2014

Résumé : Cette affaire porte sur le pouvoir d’une institution fédérale de refuser à un individu l’accès aux renseignements personnels qui le concernent en raison des conséquences que la communication de ces renseignements aurait sur une enquête. La Cour suprême du Canada a conclu que le responsable d’une institution fédérale peut refuser l’accès à des renseignements en raison des conséquences que leur communication aurait sur des enquêtes en cours ou futures, mais qu’il est tenu de prouver que la communication risquerait vraisemblablement de nuire à ces enquêtes.

Faits : M. Lavigne, un fonctionnaire fédéral, a déposé des plaintes auprès du Commissaire aux langues officielles dans lesquelles il alléguait qu’il y avait eu violation des droits linguistiques que lui confère la Loi sur les langues officielles. Le Commissariat aux langues officielles a mené une enquête sur ses plaintes. Au cours de leur enquête, les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles se sont heurtés à des difficultés puisque, craignant des représailles de la part du plaignant, certains employés hésitaient à fournir des renseignements. Les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles ont donné l’assurance que les entrevues demeureraient confidentielles.

Une fois l’enquête terminée, M. Lavigne a demandé à obtenir, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, divers documents comportant des renseignements personnels le concernant. Le Commissariat aux langues officielles a refusé de lui communiquer les notes d’entrevue des enquêteurs en raison de l’exclusion prévue à l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels au motif que la communication risquait vraisemblablement de nuire aux enquêtes licites du Commissariat. Le Commissaire à la protection de la vie privée a convenu que les renseignements personnels contenus dans les témoignages avaient été exclus à bon droit de la communication. La Cour fédérale n’a pas souscrit à une partie de la conclusion du Commissaire et a ordonné la communication des renseignements personnels demandés. La Cour d’appel a confirmé la décision de la Cour fédérale.

Résultat : Ayant conclu que le Commissariat aux langues officielles ne s’était pas acquitté de son fardeau de prouver que la communication nuirait aux enquêtes futures, la Cour suprême du Canada a ordonné la communication des notes d’entrevue.

Décision : La Cour suprême du Canada a consacré une grande partie de sa décision à expliquer le cadre de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur les langues officielles. Voici les principes qui se dégagent de son examen de la Loi sur la protection des renseignements personnels :

  • La Loi sur la protection des renseignements personnels est de nature quasi constitutionnelle et, en conséquence, elle doit être interprétée en fonction de son objet.
  • La Loi sur la protection des renseignements personnels donne un rôle important au Commissaire à la protection de la vie privée. Il est investi de vastes pouvoirs pour faire enquête sur des plaintes, il a accès à tous les renseignements qui relèvent d’une institution fédérale et il a le droit d’assigner des témoins pour qu’ils déposent verbalement sous la foi du serment. Le rôle du Commissaire à la protection de la vie privée est celui d’un ombudsman : il est indépendant du gouvernement, il examine les plaintes de manière impartiale, il peut enjoindre à quelqu’un de collaborer et il est tenu à la confidentialité.
  • Les deux objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont de protéger les renseignements personnels détenus par les institutions fédérales et de faire respecter le droit des individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant.
  • « La Loi sur la protection des renseignements personnels rappelle à quel point la protection de la vie privée est nécessaire au maintien d’une société libre et démocratique. » (par. 25)
  • Étant donné qu’un des objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels est de faire respecter le droit des individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant, les tribunaux ont « généralement interprété de manière restrictive les exceptions au droit d’accès ». (par. 30)

La première question en litige que la Cour suprême du Canada a abordée était celle de savoir si l’exception prévue à l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’appliquait qu’aux enquêtes en cours, ou si les conséquences de la communication sur les enquêtes futures étaient pertinentes. La Cour a souscrit au second point de vue : ni la définition du terme « enquête » ni les autres dispositions de l’art. 22 de la Loi sur la protection des renseignements personnels n’établissent que le législateur a voulu que l’exception prévue à l’al. 22(1)b) ne s’applique qu’aux enquêtes en cours. Les conséquences de la communication de renseignements personnels sur les enquêtes futures — par exemple, sur la participation volontaire de témoins à de telles enquêtes futures — sont pertinentes.

La deuxième question en litige était celle de savoir si la non-communication était justifiée en l’espèce. La Cour suprême du Canada a conclu qu’il fallait qu’il y ait entre la communication d’une information donnée et le préjudice qui serait causé aux enquêtes un lien clair et direct. L’institution fédérale ne peut refuser la communication pour « faciliter le travail de l’organisme en question et doit se justifier par un vécu professionnel » (par. 58). La Cour a également reconnu que « [l]e refus d’assurer la confidentialité peut parfois créer des difficultés aux enquêteurs, mais peut aussi inciter à la franchise et protéger l’intégrité du processus d’enquête » (par. 59). Différentes situations donneront sans doute lieu à différents résultats.

Dans cette affaire, le Commissariat aux langues officielles n’a pas prouvé que la communication de notes d’entrevue risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes futures. Cette preuve doit être rattachée aux circonstances particulières de l’affaire. Le Commissariat aux langues officielles a présenté une preuve générale selon laquelle l’absence de confidentialité des enquêtes risquerait de compromettre leur bonne marche. Or, cette preuve n’était pas adéquate : pour justifier la non-communication, le Commissariat aurait dû prouver qu’une partie des circonstances particulières de l’enquête permettait de conclure raisonnablement à la vraisemblance d’un préjudice causé aux enquêtes futures.

La Cour suprême du Canada a également signalé que l’autorisation de communiquer les notes d’entrevue ne veut pas dire pour autant que l’institution fédérale soit tenue de donner accès aux renseignements personnels. L’alinéa 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels vise principalement l’enquête, et non le consentement de tiers.

Enfin, M. Lavigne a fait valoir que la Loi sur la protection des renseignements personnels exige la communication de renseignements qui ne sont pas des renseignements personnels. La Cour suprême du Canada a rejeté cet argument : la Loi sur la protection des renseignements personnels n’exige que la communication des renseignements qui concernent l’auteur de la demande d’accès.

Principes :

  1. La Loi sur la protection des renseignements personnels est une loi de nature quasi constitutionnelle et c’est en ce sens qu’elle doit être interprétée.
  2. La protection de la vie privée est nécessaire au maintien d’une société libre et démocratique.
  3. Les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont de protéger les renseignements personnels détenus par les institutions fédérales et de faire respecter le droit des individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant.
  4. Étant donné qu’un des objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels est de faire respecter le droit des individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant, les tribunaux interpréteront généralement de manière restrictive les exceptions au droit d’accès d’un individu aux renseignements le concernant.
  5. L’exception à la communication en raison du préjudice qui serait causé aux enquêtes s’applique aux enquêtes futures, et non seulement aux enquêtes en cours.
  6. L’institution fédérale doit prouver que la communication de notes d’entrevue risquerait vraisemblablement de nuire aux enquêtes futures. Le préjudice doit être établi au moyen d’élément de preuve précis, et non en tenant généralement pour acquis que la communication nuit aux enquêtes.
  7. Le rôle important du Commissaire à la protection de la vie privée, sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels, est celui d’un ombudsman; il examine les plaintes de manière impartiale et il considère les renseignements obtenus au cours de l’enquête comme confidentiels.
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